V SA/Wa 611/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi B. L.-G. – P. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji i dofinansowania; oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...].01.2011r. Nr [...] Minister Rozwoju Regionalnego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy (dalej: WUP) w K. z [...] listopada 2010 r. Nr [...], zgodnie z którą B. L. – G. prowadząca Przedsiębiorstwo U. wykorzystała środki przyznane na realizację projektu "Reorientacja zawodowa i przekwalifikowanie osób odchodzących z rolnictwa w województwie [...]" z naruszeniem procedur , tj. umowy o dofinansowanie projektu nr [...] oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL i zobowiązana została do zwrotu: 1. dotacji rozwojowej w wysokości 11.898, 74 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 13.08.2009r.; 2. dotacji rozwojowej w wysokości 200,00zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 13.08.2009r.; 3. płatności ze środków Unii Europejskiej i środków dotacji celowej w wysokości 5 949,37 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 22.03.2010r. Decyzja Dyrektora WUP w K. została wydana na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 4a ustawy z 30 czerwca 2005r.o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) dalej: "UFP 2005" w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241) oraz art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8 pkt 1, ust. 9, ust.11 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) dalej "UFP 2009". Jako uzasadnienie decyzji organ pierwszej instancji wskazał: - odnośnie pkt 1 i 2 - wybór wykonawcy usługi gastronomicznej bez zastosowania zasady konkurencyjności; - odnośnie kwoty wskazanej w pkt 3 – zawyżenie wydatków przedstawionych do rozliczenia w porównaniu z kwotą faktycznie poniesioną. Powyższe okoliczności zostały ujawnione podczas kontroli planowej projektu przeprowadzonej w dniu 19 – 21. 07. 2010r. Od tej Decyzji Dyrektora WUP w K. B. L. – G. wniosła odwołanie, w którym zarzuciła niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez wyrywkowe i chaotyczne dobieranie dokumentów podczas kontroli, a zarazem pomijanie dokumentów istotnych dla wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności dokumentów świadczących jednoznacznie o tym, że strona w zakresie wydatków ponoszonych na wyżywienie uczestników szkoleń realizowała zasadę konkurencyjności. W zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2011r. Minister Rozwoju Regionalnego wskazał, że na mocy § 20 umowy z 6.07.2009r. o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, zawartej przez skarżącą z Wojewódzkim Urzędem Pracy w K., zobowiązana była ona - jako podmiot, który z mocy prawa nie podlega ustawie Prawo zamówień publicznych – do stosowania zasady konkurencyjności podczas realizacji zamówień przekraczających wyrażoną w złotych równowartość kwoty 14. 000 euro, a także na mocy § 18 ust. 3 umowy – do zapewnienia podmiotom dokonującym kontroli w zakresie realizacji projektu, wglądu we wszystkie dokumenty związane z realizacją projektu. W szczegółowym budżecie projektu zapisano, że na wyżywienie uczestników szkoleń przeznaczona zostanie kwota 62 803, 74 zł netto, co przekracza wrażoną w złotych równowartość kwoty 14 tys. euro. To oznacza, że strona była zobowiązana zastosować zasadę konkurencyjności, a więc wysłać zapytanie ofertowe do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców (o ile istnieje na rynku trzech potencjalnych wykonawców danego zamówienia) i równocześnie - do zamieszczenia tego zapytania ofertowego na swojej stronie internetowej (o ile posiadał taką stronę) oraz w swojej siedzibie. W zapytaniu ofertowym należało zawrzeć co najmniej opis przedmiotu zamówienia, kryteria oceny ofert oraz termin składania ofert. Skarżący był zobowiązany do wyboru najkorzystniejszej spośród złożonych ofert w oparciu o ustalone w zapytaniu ofertowym kryteria oceny, a następnie do udokumentowania wyboru oferty w postaci protokołu, którego załączniki stanowią zebrane oferty. Dodatkowo umowa o dofinansowanie projektu nakłada na stronę obowiązek dokonywania wszelkich czynności związanych z realizacją zamówienia w formie pisemnej, w szczególności dotyczy to zawarcia umowy z wybranym wykonawcą i sporządzenia protokołu z wyboru najkorzystniejszej oferty. Kontrola na miejscu realizacji projektu została przeprowadzona w dniach 19 – 21. 07. 2010r., podczas kontroli zespół kontrolujący stwierdził - wobec braku okazania jakichkolwiek dokumentów i dowodów świadczących o przeprowadzeniu czynności związanych z zasadą konkurencyjności, że skarżący, wbrew postanowieniom umowy – nie zastosował tejże zasady podczas wyboru wykonawcy usługi gastronomicznej. Ponadto w toku kontroli strona nie potwierdziła zawarcia umowy z wykonawcą usługi gastronomicznej, pomimo zapytań zespołu kontrolującego w tym zakresie. Jednocześnie w ostatnim dniu kontroli, tzn. w dniu 21.07.2010r. B. L. – G. złożyła pisemne oświadczenie, że udostępniła do wglądu wszystkie dokumenty objęte obszarem kontroli oraz potwierdziła, że w dniu kontroli były one kompletne, a ona nie posiada żadnych innych dokumentów, związanych z kontrolowanymi obszarami. Dopiero w dniu 25.08.2010r., do wyjaśnienia złożonego w związku z otrzymaną informacją pokontrolną, skarżąca dołączyła część dokumentów związanych z przeprowadzeniem zasady konkurencyjności tj. oferty cenowe na usługi cateringowe oraz umowę zawartą z wykonawcą na świadczenie usługi gastronomicznej dla uczestników projektu. Następnie – w piśmie z 21.09.2010r. skarżąca złożyła dalsze wyjaśnienia oraz dołączyła – po raz pierwszy w sprawie – wydruk zdjęcia obrazującego wywieszenie na tablicy ogłoszeń w jej siedzibie zapytania ofertowego dotyczącego usługi gastronomicznej. Co więcej, nawet jeszcze w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji odwołująca zaprezentował kolejne dokumenty związane z zasadą konkurencyjności tzn. zapytania ofertowe skierowane do trzech potencjalnych wykonawców usługi gastronomicznej oraz kopię protokołu z 30.09.2010r. z wyboru oferty. Organ wskazał, że w treści przedstawionego zapytania ofertowego brakuje wskazania kryteriów oceny ofert, a w zapytaniach wysłanych do potencjalnych wykonawców brakuje wskazania terminu na złożenie oferty. Minister podkreślił, iż skarżąca w ciągu 4 miesięcy następujących po przeprowadzeniu kontroli sukcesywnie przedkładała dokumenty, które powinna okazać jednorazowo podczas kontroli, jednocześnie nie usprawiedliwiła okoliczności , z powodu których nie okazała tych dokumentów podczas kontroli ani nie wyjaśniła ewidentnej sprzeczności pomiędzy treścią własnego oświadczenia z 21.07.2010r., a późniejszymi czynnościami. Wobec tego istnieje uzasadnione przypuszczenie, że skarżąca dokonała wyboru wykonawcy usługi gastronomicznej bez zachowania zasady konkurencyjności, tym samym naruszając § 20 umowy oraz §18 poprzez nieokazanie podczas kontroli wszystkich dokumentów związanych z realizacją projektu w zakresie objętym umową. Tym samym organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie uznania wydatków poniesionych na wyżywienie uczestników projektu za niekwalifikowane. B. L. – G. od tej decyzji wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżyła ją w części dotyczącej obowiązku zwrotu środków dotacji rozwojowej w kwocie 11 898, 74 zł oraz obowiązku zwrotu dofinansowania ze środków Unii Europejskiej i środków dotacji celowej w kwocie 5. 949, 37 zł i w części zaskarżonej wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła : 1) Naruszenie prawa materialnego, tj. §20 umowy od dofinansowanie projektu nr [...] z dnia [...] lipca 2009r., polegające na przyjęciu, że skarżąca winna stosować zasadę konkurencyjności podczas realizacji zamówień na dostawę posiłków dla uczestników kursów ze względu na przekroczenie równowartości kwoty 14.000EUR, podczas gdy realizacja tych zamówień nie przekraczała równowartości tej kwoty; 2) Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7,8 i 77 k.p.a. polegające na - niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego poprzez wyrywkowe i chaotyczne dobieranie dokumentów podczas kontroli, a zarazem pomijanie dokumentów istotnych dla wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i naruszenie przez to zasady prawdy obiektywnej, a w konsekwencji naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, -nie rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a w szczególności dokumentów świadczących jednoznacznie o tym, iż strona w zakresie wydatków ponoszonych na wyżywienie uczestników szkoleń realizowała zasadę konkurencyjności, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zgodnie z § 20 umowy graniczna kwota 14. 000EUR, warunkująca stosowanie zasady konkurencyjności, obowiązywała jedynie w przypadku realizacji zamówień, a nie projektu budżetu w tej mierze. Projekt budżetu przewidywał wydatkowanie na wyżywienie uczestników kursu łącznej kwoty, 67.200zł, w rzeczywistości jednak pierwotnie planowana kwota uległa znacznemu zmniejszeniu i dla 10 kursów wyniosła 48.786,88 zł, co nie przekracza 14.000EUR. Zatem skarżąca nie miała obowiązku stosowania zasady konkurencyjności. Niezależnie od tego skarżąca wskazała, że przeprowadziła procedury przewidziane zasadą konkurencyjności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając skargę z tego punktu widzenia należy stwierdzić, że nie jest ona zasadna. W pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego – art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. warunkujących należyte ustalenie stanu faktycznego. W tym zakresie należy podnieść, że zgodnie z § 20 ust. 1 umowy z [...].07.2009r. o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, zawartej przez skarżącą z Wojewódzkim Urzędem Pracy w K. w przypadku realizacji zamówień przekraczających wyrażoną w złotych równowartość kwoty 14 tys. euro netto wykonywanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą beneficjent obowiązany jest zastosować zasadę konkurencyjności tzn. zastosować reguły szczegółowo wymienione w pkt 1-5. Zgodnie z tym postanowieniem umowy beneficjent zobowiązał się do: wysłania zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców, równocześnie umieszczając na swojej stronie internetowej (o ile posiada taką stronę) oraz w swojej siedzibie powyższego zapytania ofertowego; wyboru najkorzystniejszej spośród złożonych ofert w oparciu o ustalone w zapytaniu ofertowym kryteria oceny; wybór ofert jest dokumentowany protokołem, do którego załączone są zebrane oferty; wszelkich czynności związanych z realizacją zamówienia beneficjent dokonuje w formie pisemnej. Z kolei w § 18 umowy beneficjent zobowiązał się poddać kontroli dokonywanej przez Instytucję Wdrażającą ( Instytucję Pośredniczącą II stopnia ) oraz inne uprawnione podmioty w zakresie prawidłowości realizacji projektu oraz zapewnić podmiotom kontrolującym prawo wglądu we wszystkie dokumenty związane z realizacją projektu, w tym dokumenty elektroniczne oraz dokumenty związane z częściami projektu realizowanymi bezpośrednio przez wykonawców, przez cały okres ich przechowywania określony w § 17 ust. 2 i 5 tzn. do 31 grudnia 2020r., a w przypadku dokumentów dotyczących pomocy publicznej, przez 10 lat, licząc od dnia jej przyznania. Należy zauważyć, że przed przystąpieniem przez Wojewódzki Urząd Pracy do kontroli skarżąca została o niej powiadomiona pismem z 05.07. 2010r., które jednocześnie szczegółowo wskazywało zakres kontroli i zobowiązywało skarżącą do przygotowania dokumentacji związanej z udzieleniem zamówień publicznych i zasadą konkurencyjności oraz dostarczania kontrolującym żądanych dokumentów, a także terminowego udzielania wyjaśnień i składania oświadczeń przez pracowników jednostki kontrolowanej (pismo w aktach administracyjnych k. 23 – 25). Po zakończeniu kontroli, w dniu 21.07.2010r. skarżąca złożyła oświadczenie, że udostępniono wszystkie dokumenty objęte obszarem kontroli, związane z realizacją projektu pt. "Reorientacja zawodowa i przekwalifikowanie osób odchodzących z rolnictwa w województwie [...]". B. L. – G. potwierdziła też, że w dacie udostępnienia dokumentów były one kompletne i jednostka kontrolowana nie posiada żadnych innych dokumentów dotyczących kontrolowanych obszarów, które nosiłyby odmienną treść lub formę. To oświadczenie koresponduje z uwagami zawartymi w piśmie WUP w K. z [...].09.2010r. (k 61v akt admin.) stanowiącym odpowiedź na zastrzeżenia skarżącej w związku z informacją pokontrolną. Z pisma tego wynika, iż w trakcie kontroli, pomimo licznych zapytań zespołu kontrolującego dotyczących zawarcia umowy z wykonawcą usługi gastronomicznej beneficjent nie potwierdził zawarcia żadnej umowy. Z kolei po zakończeniu kontroli skarżąca kwestionowała co do zasady konieczność stosowania się do zasady konkurencyjności , myląc zobowiązanie wynikające z § 20 umowy z przepisami ustawy o zamówieniach publicznych ( pismo skarżącej z 21.09.201r. k 215 – 19 akt administracyjnych). Biorąc pod uwagę te okoliczności oraz fakt, iż dokumenty potwierdzające, według skarżącej, zrealizowanie zasady konkurencyjności składała ona "na raty", w toku całego postępowania administracyjnego, w odpowiedzi na szczegółowe zarzuty, podnoszące brak konkretnych dokumentów, należy stwierdzić, iż ocena tych dowodów dokonana przez organy orzekające w sprawie nie może zostać uznana za dowolną. Dowody te zostały uznane za niewiarygodne i zdaniem sądu ocena ta mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów. Organy nie uchybiły tym samym zasadom wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i prawdy obiektywnej – dowody składane przez skarżącą zostały wzięte pod uwagę i ocenione, jednak ze względu na wskazane wyżej okoliczności odmówiono im wiarygodności. Nie jest również zasadny drugi z zarzutów skargi – naruszenia prawa materialnego, przez błędną wykładnię § 20 umowy, polegającą na przyjęciu, że limit 14.000 EUR powinien obowiązywać w odniesieniu do projektu budżetu konkretnej usługi, a nie realizacji zamówienia. Zdaniem skarżącej w odniesieniu do usługi cateringowej na realizację wyżywienia dla uczestników szkoleń rzeczywiste harmonogramy opracowane przez firmę B. L. – G. i składane do Wojewódzkiego Urzędu Pracy przewidywały szkolenia w krótszym czasie, niż pierwotnie zakładany, co spowodowało, że planowana pierwotnie globalna kwota na zakup posiłków uległa znacznemu zmniejszeniu i nie przekroczyła ostatecznie równowartości kwoty 14.000 EUR. Słusznie podnosi Minister w odpowiedzi na skargę (tego zarzutu skarżąca nie zgłaszała w postępowaniu administracyjnym), że zapisu umowy wskazują jednoznacznie na konieczność wcześniejszego ustalenia wartości zamówienia celem zdecydowania o konieczności lub braku konieczności stosowania zasady konkurencyjności. Takie działanie podejmuje się przed przystąpieniem do realizacji zamówienia, a nie sprawdza po jego zrealizowaniu, czy wydatkowana kwota przekracza kwotę graniczną, czy też nie. Działanie w ten ostatni sposób powodowałoby, że wywiązanie się z zawartej umowy byłoby w zasadzie dziełem przypadku. Nie taki był sens i cel zawartych w umowie o dofinansowanie projektu zapisów odnośnie konieczności stosowania zasady konkurencyjności. Dlatego też i drugi zarzut skargi nie jest zasadny. Z tych wszystkich przyczyn, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji.