V SA/Wa 615/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant - Urszula Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o udzielenie pomocy w ramach programu integracyjnego dla cudzoziemców 1. oddala skargę; 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz radcy prawnego S. L. – [...] – [...] ul. [...], [...] tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 292, 80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), w tym: tytułem opłaty kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) i tytułem 22 % podatku od towarów i usług kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy). W dniu 16 września 2008 r. A. S. złożył do Prezydenta miasta [...] W. za pośrednictwem [....] Centrum Pomocy Rodzinie wniosek o udzielenie jemu, jego żonie oraz dzieciom pomocy w ramach programu integracyjnego dla cudzoziemców. Do wniosku cudzoziemiec załączył kopię decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. obejmującą zarówno żonę wnioskodawcy oraz ich małoletnie dzieci o odmowie nadania im statusu uchodźcy i udzieleniu zgody na pobyt tolerowany trybie art. 97 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2003 r. Nr 128, poz. 1176 ze zm.). Ponadto w tym samym dniu A. S. złożył również wniosek o przywrócenie terminu do złożenia powyższego wniosku o udzielenie pomocy. W uzasadnieniu wskazał, iż załączoną do wniosku decyzję otrzymał w dniu 6 sierpnia 2008 r. i niezwłocznie po tym jak dowiedział się o możliwości uzyskania pomocy złożył w tym przedmiocie stosowny wniosek. Postanowieniem z [...] grudnia 2008 r. nr [...] Prezydent miasta [...] W. odmówił wnioskodawcy, jego żonie i ich małoletnim dzieciom przywrócenia terminu do złożenia wniosku o udzielenie pomocy w ramach programu integracyjnego dla cudzoziemców. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wprawdzie decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nr [...] z [...] maja 2008 r. o odmowie nadania cudzoziemcowi statusu uchodźcy i udzieleniu zgody na pobyt tolerowany, doręczona wnioskodawcy w dniu 6 sierpnia 2008 r. stała się z mocy prawa (art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 70 poz. 416)) decyzją w sprawie udzielenia ochrony uzupełniającej, to jednak zgodnie z art. 20 ust. 2 ww. ustawy z dnia 18 marca 2008 r. wniosek o udzielenie pomocy mającej na celu wspieranie procesu integracji, przez cudzoziemców legitymujących się zgodą na pobyt tolerowany, która z mocy prawa przekształciła się w ochronę uzupełniającą powinien być złożony w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. do dnia 29 sierpnia 2008 r. Natomiast w niniejszej sprawie, jak wskazano powyżej, decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] maja 2008 r. została doręczona w dniu 6 sierpnia 2008 r., a wniosek o udzielenie pomocy oraz wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia został złożony w dniu 16 września 2008 r. Tak więc organ stwierdził, że wnioskodawca uchybił terminowi określonemu w art. 58 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wniosek o przywrócenie terminu wniósł po upływie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi i z tego powodu nie może rozpatrzeć pozytywnie wniosku o przywrócenie terminu. Na powyższe postanowienie A. S. wniósł zażalenie podnosząc, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Wskazał, że trudno mu było rozpoznać się w obowiązujących go regulacjach prawnych z uwagi na niezbyt dobrą znajomość języka polskiego. Podniósł przy tym, że decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] maja 2008 r. o udzieleniu mu zgody na pobyt tolerowany otrzymał w dniu 6 sierpnia 2008 r., czyli w czasie kiedy obowiązywała już nowelizacja ustawy o pomocy społecznej, na mocy której wniosek o otrzymanie pomocy integracyjnej należało złożyć w terminie 60 dni od uzyskania statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej (art. 91). Wówczas jak wskazał nie był świadomy, iż w jego przypadku ma zastosowanie inna regulacja prawna, na podstawie której zgoda na pobyt tolerowany, którą otrzymali cudzoziemcy przed 29 maja 2008 r. ulega przekształceniu z mocy prawa dnia 29 maja 2009 r. w ochronę uzupełniającą i cudzoziemcy chcący skorzystać na tej podstawie z pomocy integracyjnej muszą złożyć odpowiedni wniosek do dnia 29 sierpnia 2008 r. W związku z powyższym uznał, że uchybienie terminu nie nastąpiło z powodu jego zawinionego działania i wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o przyznanie pomocy integracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] marca 2009 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 70 poz. 416) odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wniosku. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 29 maja 2008 r., cudzoziemcom, o których mowa w art. 18 ust. 1, udziela się pomocy mającej na celu wspieranie procesu integracji na zasadach określonych w dziale II rozdziale 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przy czym stosownie do art. 20 ust. 2 ww. ustawy, wniosek o udzielenie pomocy mającej na celu wspieranie procesu integracji powinien być złożony w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 29 sierpnia 2008 r. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (...) z dniem wejścia w życie ustawy decyzje w sprawie udzielenia zgody na pobyt tolerowany wydane cudzoziemcom na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 1 ustawy, o której mowa w art. 1 (ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej) - stają się z mocy prawa decyzjami w sprawie udzielenia ochrony uzupełniającej. Mając na względzie powyższe organ uznał, że A. S. jest osobą, o jakiej mowa w powołanym art. 18 ust. 1 pkt 1, bowiem decyzja o zgodzie na pobyt tolerowany na terenie RP została wydana w jego przypadku na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu [...] maja 2008 r. A zatem w jego sytuacji zastosowanie znajduje powołany powyżej art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (...). Konsekwencją powyższego ustalenia było przyjęcie, że cudzoziemiec wniosek o udzielenie pomocy powinien złożyć w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej (art. 20 ust. 2). W ocenie organu przewidziany w tym przepisie 3 miesięczny termin jest terminem zawitym prawa materialnego. Zakreśla on bowiem czasowe granice dla realizacji konkretnego uprawnienia, a upływ powyższego terminu powoduje niemożność realizowania uprawnienia ograniczonego tym terminem. Termin zawity prawa materialnego nie podlega przywróceniu w trybie art. 58 i 59 k.p.a., niezależnie od przyczyny opóźnienia. W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, iż organ I instancji bezpodstawnie prowadził w trybie art. 58 i 59 k.p.a. postępowanie w sprawie przywrócenia terminu zawitego określonego w art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw. Na powyższe postanowienie A. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu cudzoziemiec zarzucił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie faktyczne decyzji sprowadzające się do uznania, że niedopuszczalne jest przywrócenie terminu w przedmiotowej sprawie. Przeprowadzając wskazany w uzasadnieniu skargi wywód prawny skarżący stwierdził, że określony w art. 20 ust. 2 ustawy nowelizującej termin nie jest terminem prawa materialnego lecz terminem prawa procesowego podlegającym przywróceniu. W związku z powyższym cudzoziemiec wniósł o jednoznaczne rozstrzygniecie przez Sąd kwestii przywracalności terminu do złożenia wniosku o udzielenie pomocy w ramach programu integracyjnego dla cudzoziemców. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ustawa z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 70 poz. 416), która weszła w życie dnia 29 maja 2008 r. Zgodnie z art. 18 ust. 1 powyższej ustawy, z dniem wejścia w życie tej ustawy decyzje w sprawie udzielenia zgody na pobyt tolerowany wydane cudzoziemcom na podstawie: 1) art. 97 ust. 1 pkt 1 ustawy, o której mowa w art. 1 (ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej) 2) art. 97pkt 1 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 października 2005 r. - stają się z mocy prawa decyzjami w sprawie udzielenia ochrony uzupełniającej. Natomiast art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż cudzoziemcom, o których mowa w art. 18 ust. 1, udziela się pomocy mającej na celu wspieranie procesu integracji na zasadach określonych w dziale II rozdziale 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Jednak zgodnie z art. 20 ust. 2 powyższej ustawy, wniosek o udzielenie pomocy mającej na celu wspieranie procesu integracji powinien być złożony w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Z akt administracyjnych wynika natomiast i co jest bezsporne, że skarżący wniosek o udzielenie pomocy w ramach programu integracyjnego dla cudzoziemców złożył w dniu 16 września 2008 r. Do wniosku załączył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku oraz kopię decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nr [...] z [...] maja 2008 r. obejmującą zarówno żonę wnioskodawcy oraz ich małoletnie dzieci o odmowie nadania im statusu uchodźcy i udzieleniu zgody na pobyt tolerowany w trybie art. 97 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2003 r. Nr 128, poz. 1176 ze zm.). Powyższa decyzja została doręczona w dniu 6 sierpnia 2008 r. Z uwagi na fakt, iż Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] maja 2008 r. nr [...] udzielił cudzoziemcowi zgody na pobyt tolerowany w trybie art. 97 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, decyzja ta stała się z mocy prawa decyzją o udzieleniu ochrony uzupełniającej (art. 18 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw) – zaświadczenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] listopada 2008 r. (karta 8 akt adm.). A zatem mając na uwadze fakt, iż skarżący jest cudzoziemcem legitymującym się zgodą na pobyt tolerowany, która z mocy prawa przekształciła się w ochronę uzupełniającą, mogła być mu udzielona pomoc mająca na celu wspieranie procesu integracji na zasadach określonych w dziale II rozdziale 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jednakże wniosek o udzielenie takiej pomocy powinien on złożyć w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z 18 marca 2008 r. (art. 20 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy). Zważywszy na fakt, iż ustawa z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, weszła w życie dnia 29 maja 2008 r., zatem termin na złożenie takiego wniosku upływał z dniem 29 sierpnia 2008 r. Skarżący, jak wskazano powyżej, wniosek o udzielenie pomocy złożył w dniu 16 września 2008 r., a zatem z uchybieniem terminu określonego w art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (...), czego również sam cudzoziemiec nie kwestionuje załączając do powyższego wniosku wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o udzielenie pomocy, będący podstawą wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Sąd analizując stanowisko organów w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o udzielenie pomocy w ramach programu integracyjnego dla cudzoziemców oraz zarzuty skarżącego zawarte w skardze uznał, iż kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest to czy termin określony w art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw jest terminem procesowym (jak twierdzi skarżący), a więc terminem przywracanym na podstawie art. 58 k.p.a., czy też terminem materialnym jak twierdzi organ. Analiza treści powołanego art. 20 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że wskazany w ust. 2 tego artykułu 3 miesięczny termin do dokonania czynności prawnej w nim określonej, jest terminem zawitym prawa materialnego. Należy mieć na uwadze, że terminy procesowe dotyczą dokonywania czynności procesowych, ale tylko czynności, które stają się aktualne już w toku konkretnego postępowania. Taka sytuacja nie ma miejsca w analizowanym przypadku, bowiem dopiero wniesienie wniosku z zachowaniem ustawowego terminu powoduje wszczęcie postępowania w sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmian lub wygaśnięcia prawa należą do przepisów materialnoprawnych. Terminy wyznaczające okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw (lub obowiązków) podmiotu w formie konkretyzacji norm prawa materialnego na przykład poprzez wydanie decyzji lub bezpośrednio z mocy prawa mają charakter materialnoprawny. Na uwagę zasługuje również fakt, iż terminy procesowe podlegają generalnie przywróceniu - możliwość taką przewidują przepisy art. 58 - 60 k.p.a. Natomiast termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub realizację praw podmiotowych, a jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji. Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin (patrz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1252/97 - publik. LEX nr 43199). Mając na względzie powyższe ustalenie, iż termin wskazany w art. 20 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskie na złożenie wniosku o udzielenie pomocy mającej na celu wspieranie procesu integracji jest terminem zawitym prawa materialnego, słusznie organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu wskazał, iż orzekanie na podstawie art. 58 i art. 59 k.p.a. jest w niniejszej sprawie niedopuszczalne. W przedmiotowej sprawie nie dopatrzono się zatem aby zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Dodatkowo Sąd podnosi, iż terminu do złożenia wniosku o udzielenie pomocy w przedmiotowej sprawie nie zmienia fakt, iż decyzja udzielająca skarżącemu zgody na pobyt tolerowany została mu doręczona w dniu 6 sierpnia 2008 r., tj. po terminie wejścia w życie nowelizacji do ww. ustawy. Zapis art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej stanowił wprost, że decyzje wydane w sprawie udzielenia zgody na pobyt tolerowany stają się z dniem wejścia w życie ustawy z mocy prawa decyzjami w sprawie udzielenia ochrony uzupełniającej. Zatem decydował fakt wydania decyzji przez organ przed datą nowelizacji, a nie fakt doręczenia tej decyzji adresatowi i wejścia tejże decyzji do obrotu prawnego. Ustawa przewidywała zmianę prawa ze zgody na pobyt tolerowany na prawo ochrony uzupełniającej na jeden konkretny dzień kalendarzowy określony zdarzeniem w postaci wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. 29 maja 2008 r. Zapis ten nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Jego literalne brzmienie jest jasne i oczywiste. Skoro na tę datę - 29 maja 2008 r. – były wydane przez organ decyzje to prawa z nich wynikające zamieniały się w prawa określone w nowelizacji. Kolejny zapis tej samej ustawy, tj. art. 20 ust. 1 i 2 jednoznacznie określa, że cudzoziemiec, w stosunku do którego nastąpiła z mocy prawa ww. zmiana uprawnień (tj. zgody na pobyt tolerowany w prawo do ochrony uzupełniającej), otrzymuje prawo do pomocy mającej na celu wspieranie procesu integracji przy czym wniosek o udzielenie tej pomocy powinien być złożony w zakreślonym terminie. Upływ tego terminu został określony jako 3 miesiące od dnia wejścia w życie nowelizacji. Zapis ten równie jasno i precyzyjnie zakreśla ramowy czas składania wniosku i nie przewiduje możliwości przedłużenia tego terminu. Są to przepisy szczególne precyzujące wprost terminy materialnoprawne odnoszące się do przekształcenia prawa cudzoziemca i możliwości dochodzenia nowego prawa przez co nie dają podstawy do ich nadinterpretowania, zmieniania, czy uznawania, że obowiązują w innej treści niż zostało to przez ustawodawcę zapisane. Nie dają też podstawy do przywracania terminów z nich wynikających o czym była mowa wyżej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).