V SA/Wa 616/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr), Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Daniel Zdzieszyński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2010 r. sprawa ze skargi I.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o udzielenie pomocy w ramach programu integracyjnego dla cudzoziemców; stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. 1. Wnioskiem - który nie został podpisany – I.A. wystąpił o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o udzielenie pomocy w ramach programu integracyjnego dla cudzoziemców. 2. Wydając w tej mierze postanowienie negatywne z dnia 31 grudnia 2008 r. – stosownie do treści art. 58 §1 i 2 oraz 59 k.p.a. – Prezydent ... zauważyła, iż zgodnie z art. 20 ust.2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. Nr 70 poz. 416) przedmiotowy wniosek powinien być złożony w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia ustawy w życie, tj. do 29 sierpnia 2008 r. skoro złożono go po terminie określonym w art. 58 §2 to – zdaniem organu – wniosku nie można rozpatrzeć pozytywnie. 3. Rozpoznając zażalenie od tego aktu administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia ... lutego 2009 r. – stosownie do treści art. 127 §2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. , art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856 ze zm.) i art. 39 ust. 5 o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 Nr 142 poz.1591 ze zm.) zw. z art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. – postanowiła uchylić zaskarżone postanowienie w całości i umorzyć postępowanie przed organem I instancji. W motywach wskazano, że termin określony w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP oraz niektórych innych ustaw jest terminem prawa materialnego i z tej racji nie może być przywracany w trybie i na warunkach określonych w art. 58 i 59 k.p.a. Z uwagi na fakt, że organ I instancji rozpoznał wniosek o przywrócenie terminu prawa materialnego, tj. wydał merytoryczne rozstrzygnięcie i zastosował art. 58 k.p.a., w sprawie w której przepis ten nie mógł mieć zastosowania, przeto organ II instancji uchylił wydane postanowienie i umorzył postępowanie przed organem I instancji . 4. W skardze – żądającej uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z racji na rażące naruszenie prawa – zwrócono uwagę, ze w sprawie naruszono prawo materialne w ten sposób, iż bezpodstawnie przyjęto, iż termin określony w art. 18 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 18 marca 2008 r. jest terminem materialnym ma nie procesowym, a tym samym wadliwie ustalono, iż nie może zostać przywrócony w trybie art. 58 k.p.a. 5. W odpowiedzi na skargę, żądając jej oddalenia podniesiono argumenty identyczne jak w zaskarżonym akcie administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a., lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchybienie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. IV. Zgodnie z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji rozstrzyga o granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia) Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tą ocenę. Stosownie zaś do § 2 wymienionego przepisu Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu czynności. V. Oceniając w powyższym zakresie zarzuty skargi – nie będąc nimi związany (art.134 p.p.s.a.) – Sąd z urzędu zwraca uwagę na rażące naruszenie prawa, którego istota została wyrażona w p-kcie 1 wyroku. Rzeczą oczywistą jest, że wniosek powinien być konwalidowany w trybie art. 64 k.p.a. Skoro pominięto tę czynność i wydano kolejno po sobie następujące postanowienia, to rażąco naruszono prawo w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Sanacja nieprawidłowych czynności jaką jest brak podpisu winna nastąpić w trybie w art. 64 §2 k.p.a. VI. Biorąc pod uwagę powyższe – stosownie do treści art. 145 §1 pkt p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji, uznając iż ocena argumentów podniesionych w skardze jest przedwczesna.