V SA/Wa 616/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi E.K. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie płatności rolnośrodowiskowych; oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: ,,Dyrektor") z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] października 2014 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., dalej: "Kierownik" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie płatności rolnośrodowiskowych. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] maja 2014 roku E.K., dalej: "Skarżąca" lub "Strona" złożyła formularz wniosku producenta rolnego o przyznanie płatności na rok 2014. Pismem z [...] czerwca 2014 roku Kierownik wezwał Skarżącą do uzupełniania braku formalnego wniosku o przyznanie płatności, poprzez podpisanie deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013. Wezwanie wysłane zostało na adres reprezentanta Strony – T.K., jednakże nie zostało podjęte i zostało zwrócone nadawcy. Pismem z [...] września 2014 roku Kierownik poinformował Stronę o pozostawieniu wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej bez rozpoznania, z powodu nie usunięcia braków formalnych wniosku. Pismo zostało doręczone reprezentantowi Skarżącej – T.K. w dniu [...] października 2014 r. W dniu [...] października 2014 roku T.K. wniósł o umożliwienie uzupełnienia braków i ponowne rozpatrzenie wniosku oraz załączył podpisany formularz korekty wniosku, podpisany formularz deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013 oraz złożył prośbę o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych. Pismem z dnia [...] października 2014 roku pełnomocnik Skarżącej – adwokat P.P. wniósł o ponowne wezwanie Strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku, gdyż wezwanie z dnia [...] czerwca 2014 roku zostało nieprawidłowo sporządzone, a zatem nie powinno nieść negatywnych skutków procesowych. Ponadto zwrócił się o uznanie, że pismo Strony z dnia [...] października 2014 roku stanowiło uzupełnienie braku formalnego. Postanowieniem z [...] października 2014 r. Kierownik odmówił przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, uzasadniając, iż zainteresowany nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Również w dniu [...] października 2014 r. Kierownik wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej ze względu na przekroczenie terminu na składanie wniosku. Pismem z [...] października 2014 r. Strona wniosła zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zarzucając naruszenie art. 61a § 1 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. Dyrektor utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Kierownika z [...] października 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. W uzasadnieniu postanowienia przypomniał treść art. 61a § 1 k.p.a. oraz przytoczył normy prawa krajowego oraz unijnego, z których - zdaniem organu II instancji - wynika, że termin na złożenie wniosku o płatności rolnośrodowiskowe upływa w dniu 15 maja danego roku, przy czym, jeżeli opóźnienie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek o płatności uznaje się za niedopuszczalny. Organ wskazał, że wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej był dotknięty brakiem formalnym w postaci braku podpisu na deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych. Dyrektor podniósł, że w razie uzupełnienia braków formalnych wniosku z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 64 § 1 k.p.a., wniosek taki powinien zostać rozpatrzony merytorycznie, przy czym, jako termin jego wniesienia powinien zostać przyjęty dzień usunięcia wskazanych braków formalnych (w stanie faktycznym niniejszej sprawy był to dzień [...] października 2014r.). Dyrektor wyjaśnił, że termin na złożenie wniosku o płatności jest terminem materialnoprawnym (a nie procesowym), tym samym jego uchybienie wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Zatem wniosek o płatność rolnośrodowiskową, złożony w dniu [...] października 2014 r., nie mógł wywołać oczekiwanych przez Stronę skutków prawnych, a postępowanie z tego wniosku w ogóle nie powinno zostać wszczęte. W skardze z [...] stycznia 2015 r. Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Dyrektora z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Kierownika odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, mimo że Skarżąca złożyła w dniu [...] października 2014 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 bez braków formalnych, a do dnia wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie została prawidłowo wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Organy nie wyjaśniły również, czy brak formalny wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w postaci braku ostatniej strony deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych był skutkiem działań Skarżącej, czy też powstał w wyniku okoliczności leżących po stronie organu administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., mogłoby stanowić przesłankę do jego uchylenia. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiącego przedmiot kontroli w niniejszym postępowaniu stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 i art. 144 k.p.a. Stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zatem, w razie stwierdzenia braków formalnych wniosku, organ jest zobowiązany do wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych tego wniosku, na podstawie przepisu art. 64 § 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędąca stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak już wcześniej wskazano w niniejszej sprawie skarga została złożona na postanowienie Dyrektora wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Skarżącej o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. W myśl art. 11 ust. 2 zdanie pierwsze Rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L z dnia 2 grudnia 2009 r.) pojedyncze wnioski składa się w terminie ustalonym przez państwo członkowskie, lecz nie później niż do dnia 15 maja. Powołany przepis nakłada na państwa członkowskie obowiązek określenia terminu złożenia wniosku, wskazując równocześnie datę graniczną - 15 maja. Wykonanie powyższego obowiązku przez ustawodawcę krajowego potwierdza treść art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym wniosek o przyznanie płatności obszarowych, płatności do krów i owiec oraz płatności do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Jednocześnie, z brzmienia art. 18 ust. 3 tej ustawy wynika wprost, że termin ten nie podlega przywróceniu. Natomiast przepis art. 23 ust. 1 Rozporządzenia nr 1122/2009 stanowi, iż "Z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy na mocy niniejszego rozporządzenia po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby złożył wniosek w terminie, o 1 % za każdy dzień roboczy. Bez uszczerbku dla jakichkolwiek środków szczególnych podejmowanych przez państwa członkowskie odnośnie do potrzeby składania jakichkolwiek dokumentów uzupełniających w wyznaczonym czasie w celu umożliwienia ustalenia terminów oraz przeprowadzenia skutecznych kontroli, pierwszy akapit stosuje się również odnośnie do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. W tym przypadku zmniejszenie płatności będzie odnosiła się do kwoty wypłacanej w ramach przedmiotowej pomocy. Jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny". Na tle powyższych regulacji prawnych w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, zgodnie z którym, termin określony w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ma charakter materialny, co oznacza, że wyznacza okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie konkretyzacji norm prawa materialnego poprzez wydanie decyzji lub bezpośrednio z mocy prawa. Uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, co w niniejszej sprawie będzie oznaczało brak możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku o przyznanie płatności. Ponadto z uwagi na wyraźne unormowanie zawarte w art. 18 ust. 3 ustawy, termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności nie podlega przywróceniu, a wyłącznie przedłużeniu na podstawie powołanego przepisu art. 23 ust. 1 Rozporządzenia nr 1122/2009, o maksymalnie 25 dni kalendarzowych. Opóźnienie w złożeniu wniosku przekraczające 25 dni, wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia uprawnienia do żądania przyznania dopłat na dany rok, gdyż wniosek uznaje się za niedopuszczalny (cytowany art. 23 ust. 1 Rozporządzenia nr 1122/2009). W przedmiotowej sprawie wniosek nie był prawidłowy, bowiem Skarżąca nie podpisała deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013. Podkreślić należy, że brakiem formalnym jest zarówno brak podpisu na załączonej deklaracji, jak również brak podpisu będący skutkiem nieprzedłożenia kompletnej deklaracji (wszystkich kart). Przedłożenie deklaracji bez strony, na której Skarżąca powinna złożyć podpis (a więc również brak podpisu), ma skutek taki sam jak przedłożenie deklaracji niepodpisanej. Podpis wnioskodawcy pod załącznikiem potwierdza złożenie przez niego oświadczenia w zakresie treści wskazanej w załączniku. Nadto podpis wskazuje, że załącznik pochodzi od osoby, która się pod nim podpisała. Podpis każdego pisma w postępowaniu administracyjnym jest niezbędnym elementem tego pisma, a w razie jego braku organ administracji jest zobowiązany wezwać składającego pismo do usunięcia tego braku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Uznać należy, że organ w dniu [...] czerwca 2014 r. prawidłowo wezwał Skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku, wskazując, że Strona nie podpisała deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-20013. Nie jest sporne, że wezwania zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi Skarżącej w trybie zastępczym w dniu [...] czerwca 2014 r. Termin usunięcia braków upłynął zatem z dniem [...] czerwca 2014 roku. Skarżąca złożyła korektę wniosku wraz z podpisaną deklaracją pakietów rolnośrodowiskowych w dniu [...] października 2014 roku, to jest po upływie wskazanego siedmiodniowego terminu, który minął z dniem [...] czerwca 2014 r., a także po upływie ostatecznego terminu na składanie wniosków, który upłynął w dniu [...] czerwca 2014 r. Powyższe oznacza, iż wniosek o płatność uznać należało za niedopuszczalny, co skutkowało wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że w sytuacji gdy braki pisma zostaną uzupełnione po upływie siedmiodniowego terminu to pisma nie pozostawia się bez rozpoznania lecz winno ono zostać rozpatrzone merytorycznie z tym, że termin wniesienia pisma powinien być liczony od daty uzupełnienia braku (w rozpatrywanej sprawie był to dzień 3 października 2014 roku). Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach sprawie o sygn. akt II GSK 337/10 z 11 marca 2011r. i sprawie o sygn. akt II GSK 3/11 z 22 lutego 2012r. oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku sprawie o sygn. akt II SAB/Gl 51/08 z 26 sierpnia 2009r.). Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach. W ocenie Sądu, wniosek został złożony z przekroczeniem terminów określonych w art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 23 ust. 1 Rozporządzenia nr 1122/2009, co z uwagi na ich materialnoprawny charakter skutkowało wygaśnięciem uprawnienia Skarżącej do złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Skoro zatem nie było możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku Skarżącej z dnia 3 października 2014 r., to organy administracji zasadnie uznały, że wystąpiła określona w art. 61a § 1 k.p.a. przesłanka "zaistnienia innych uzasadnionych przyczyn", skutkująca wydaniem postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Za bezzasadny zatem należy uznać zarzut pełnomocnika, co do naruszenia przepisu art. 61 k.p.a. Odnieść się należy również do okoliczności, iż w dniu [...] października 2014 roku Skarżąca, jednocześnie z korektą wniosku wniosła o przywrócenie terminu do uzupełnienia jego braków formalnych. W ocenie organu I instancji wnioskodawca nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu na usunięcie braków formalnych nastąpiło bez jego winy, dlatego odmówił przywrócenia terminu. Wobec negatywnego rozpatrzenia zażalenia Strony na postanowienie z [...] października 2014 r. o odmowie przywróceniu terminu (postanowienie Dyrektora z [...] grudnia 2014 r.), należało uznać, że braki formalne zostały usunięte dopiero w dniu [...] października 2014 roku, a więc w dniu złożenia korekty wniosku oraz podpisanej deklaracji rolnośrodowiskowej. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.