V SA/Wa 617/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. S. O. N. na rozstrzygnięcie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę. Przedmiotem skargi [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest rozstrzygnięcie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] dotyczący oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym: [...] (zwany dalej skarżącym, wnioskodawcą) złożył wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]", złożony w odpowiedzi na konkurs nr POWR.02.08.00-IP.03-00-001/15, ogłoszony przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Wniosek otrzymał nr: [...]. Pismem z [...] grudnia 2015 r. nr [...] wnioskodawca został poinformowany, że przedmiotowy wniosek na etapie oceny strategicznej został oceniony jako spełniający kryterium strategiczne w najmniejszym stopniu i nie został rekomendowany do uzyskania dofinansowania. Pismem z [...] stycznia 2016 r. wnioskodawca złożył protest. Zaskarżonym do Sądu pismem z [...] lutego 2016 r. nr [...] Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (zwany dalej Ministrem, IP) nie uwzględnił wniesionego protestu. Minister podniósł, że ocena strategiczna jest oceną specyficzną, bazującą na porównaniu wniosków, które zakwalifikowały się do tego etapu oceny. W związku z tym, w celu rozpatrzenia protestu, niezbędne jest przeprowadzenie analizy wszystkich wniosków, które podlegały ocenie strategicznej, z uwzględnieniem argumentacji Wnioskodawcy. Podkreślił, iż zgodnie z zapisami Regulaminu Konkursu, efektem oceny strategicznej było wybranie jednego, najlepszego (w kontekście zapisów kryterium strategicznego) projektu, w celu skierowania go do dofinansowania. Natomiast wnioskodawca nie zgodził się z decyzją Panelu Ekspertów, polegającą na utożsamieniu polityk publicznych z działami administracji rządowej, ujętymi w Ustawie o działach administracji rządowej - art. 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. 1997 nr 141 poz. 943 z późn. zm.). Organ wskazał, że wnioskodawca wskazuje w proteście, iż "żaden z zapisów Regulaminu nie utożsamia pojęcia "polityki publicznej" z pojęciem "działów administracji publicznej". W odpowiedzi na to organ wyjaśnił, iż na str. 12 Regulaminu (w zakresie zdefiniowania wskaźników; ten fragment jest również przywołany w proteście później, w innym kontekście) znajduje się zapis: "Liczba polityk publicznych odpowiadających działom administracji rządowej" - co jego zdaniem wskazuje, iż w rozumieniu Regulaminu konkursu polityki publiczne odpowiadają właśnie działom administracji rządowej. IP wyjaśnił, że nawet jeśli w interpretacji wnioskodawcy, przyjęcie takiego określenia dla polityk publicznych jest błędne, to nie ma wątpliwości, iż w tym zakresie rozstrzygające są zapisy Regulaminu i do nich wnioskodawca (podobnie jak Panel Ekspertów) ma obowiązek się stosować. Wskazał, że potwierdza to pośrednio brzmienie kryterium strategicznego, w którym wskazane polityki publiczne dosłownie odpowiadają zapisom art. 5 Ustawy o działach administracji rządowej. Z tego względu, IP stanęła na stanowisku, iż obowiązująca interpretacja rozumienia tego pojęcia może wynikać jedynie z zapisów Regulaminu Konkursu. Minister podniósł, że wbrew stanowisku wnioskodawcy polityki publiczne są definiowane w różnych dokumentach na szczeblu krajowym i wspólnotowym. IP wyjaśniła, iż obowiązującą wnioskodawcę interpretacją są zapisy Regulaminu, ale może wskazać również inny adekwatny zbiór polityk publicznych, wynikających z systemu realizacji Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój. Podkreślił, że w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020 (str. 40-42) zostały określone cele osi priorytetowej "Efektywne polityki publiczne...", które również stanowią pewien zakres polityk publicznych. Podkreślił, iż pomimo, że jest on szerszy niż zapisy Regulaminu Konkursu (które stanowią właściwy punkt odniesienia i które mają prawo zawężać rozumienie tęgo kryterium), to nawet na ich gruncie ocena porównawcza kryterium strategicznego obowiązującego w przedmiotowym konkursie wypada na niekorzyść dla wnioskodawcy, gdyż nie obejmują one części ze wskazanych przez niego w treści Wniosku "polityk publicznych". Organ wskazał, że wnioskodawca argumentował w treści protestu, iż przyjęcie ww. rozumienia polityk publicznych (jako obszarów odpowiadających działom administracji rządowej), prowadzi do absurdu, gdyż np. znajdują się wśród nich polityka zagraniczna i obrona narodowa. Wskazał, iż IP nie wymagało podania automatycznie, jak największej liczby polityk publicznych, ale (por. str. 38 Regulaminu) chodzi o te, które prowadzą do "zwiększenia zdolności podmiotów polityk publicznych do wdrażania postanowień Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych". Minister wyjaśnił, że wybrane polityki publiczne powinny zostać odpowiednio uzasadnione. Jego zdaniem istotne jest w tym kontekście, spełnienie wymogu Regulaminu Konkursu (str. 39 Regulaminu), dotyczącego wskazania uzasadnienia ich doboru: "Najszerszy zakres raportu w kontekście liczby polityk publicznych planowanych do przeglądu oraz najbardziej adekwatnego uzasadnienia ich doboru". Natomiast wnioskodawca w treści Wniosku (co zostało również podniesione przez Panel Ekspertów w Karcie Oceny Strategicznej) nie zamieścił wystarczającego uzasadnienia doboru polityk publicznych. Organ podniósł, że ostatnim argumentem wnioskodawcy odnośnie spójności części z zakwestionowanych "polityk publicznych" wskazanych w treści Wniosku jest możliwość interpretacji różnych artykułów Ustawy o działach administracji rządowej, w sposób potwierdzający zgodność wybranych przez wnioskodawcę obszarów z zapisami tej Ustawy. Organ jednakże zauważył, iż "działy administracji rządowej" są bezpośrednio określone (ustanowione), jedynie przez art. 5 Ustawy o działach administracji rządowej. Wobec powyższego wyszukiwanie analogii pomiędzy wybranymi przez wnioskodawcę obszarami, a zapisami innych artykułów tej zdaniem organu jest nieuzasadnione w kontekście wskazanych uprzednio zapisów Regulaminu Konkursu. Z tego względu organ podtrzymał ocenę strategiczną przeprowadzoną uprzednio przez Panel Ekspertów w ramach przedmiotowego konkursu. Odnośnie procedury wyboru projektów organ podniósł, że protest powinien zawierać m.in. wskazanie zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce, wraz z uzasadnieniem. Organ wskazał, że wnioskodawca podniósł zarzut niedotyczący etapu oceny strategicznej projektu, na którą wnosi protest, ale sposobu przeprowadzenia konkursu przez IOK. Zdaniem wnioskodawcy: "naruszono procedury konkursowej poprzez sprzeczną z bezwzględnie obowiązującą normą wynikającą z przepisu art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 tj. zmianę regulaminu konkursu POWR.02.06.00-IP.03-00-001/15, polegającą na nieuzasadnionym przedłużeniu terminu dla składania wniosków o dofinansowanie, co w ocenie składającego protest prowadziło do nierównego traktowania wnioskodawców" Zdaniem organu okoliczności jakie zaistniały w przedmiotowym konkursie uzasadniały konieczność zmiany terminu naboru wniosków. Termin ten został zmieniony w ostatnim dniu naboru i podany do wiadomości publicznej na stronie internetowej konkursu. Organ podniósł, iż z tego względu wszyscy zainteresowani mieli możliwość zapoznania się z tą zmianą. Jego zdaniem nie wystąpiło zatem nierówne traktowanie wnioskodawców. IP stwierdził, iż na gruncie zapisów Regulaminu Konkursu nie nastąpiło nierówne traktowanie wnioskujących, gdyż pkt. 11 ust. 15 Regulaminu Konkursu (str. 24 Regulaminu) wskazuje, iż; "Wniosek, który został przesłany do IOK i otrzymał status "Wysłany do instytucji" nie może zostać wycofany przez wnioskodawcę". Wyjaśnił, że możliwe jest wystąpienie wnioskodawcy do IOK o zwrot wniosku. Natomiast nie jest możliwe wysłanie do IOK kolejnej wersji wniosku o dofinansowanie jeżeli poprzednia wersja nie została zwrócona do wnioskodawcy." Organ podniósł, że zapis ten oznacza, iż każdy podmiot, który złożył wniosek, mógł wystąpić do IOK o zwrot wniosku. Złożenie kolejnej wersji wniosku było możliwe, o ile poprzednia wersja została uprzednio zwrócona do wnioskodawcy. Wyjaśnił, iż tym samym każdy wnioskodawca miał możliwość wystąpienia o zwrot swojego wniosku i złożenia go ponownie po ewentualnych poprawkach. IP zauważyła, iż wnioskodawca wskazuje w proteście, iż wydłużony czas umożliwiał uzyskanie dodatkowej wiedzy w zakresie oczekiwań dotyczących poprawności wniosków, ale miał takie same możliwości w tym zakresie, co inni wnioskodawcy. Zdaniem organu nie zaszło zatem nierówne traktowanie wnioskodawców (o którym mowa w art, 41 ust. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020), a co za tym idzie IOK miała prawo dokonać zmiany regulaminu polegającej na wydłużeniu okresu składania wniosków i nie naruszyła w tym zakresie procedury wyboru projektów. W związku z powyższym, IP podtrzymał przeprowadzoną ocenę strategiczną w ramach przedmiotowego konkursu i odrzucił zarzuty wnioskodawcy dotyczące procedury wyboru projektu.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] (natomiast pozostałe podmioty podpisane pod skargą zostały uznane przez sąd za uczestników postępowania) wnosząc o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ administracji. Zarzucił: 1. naruszenie prawa mające wpływ na wynik oceny wniosku tj. pkt. 17.1.2. w zw. Z pkt. 17.2.2. Regulaminu konkursu POWR.02.06.00-IP.03-00-001/15 w związku z art. 44 ust. 6 ustawy z dnia 11, lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 poprzez niezgodą z naruszonymi przepisami regulaminu ocenę wniosku o dofinansowanie ze względu na kryterium strategiczne określone w pkt. 17.2.2 Regulaminu konkursu określone jako "Najszerszy zakres raportu w kontekście liczby polityk publicznych planowanych do przeglądu oraz najbardziej adekwatnego uzasadnienia ich doboru, przy czym musi być to minimum 15 polityk publicznych: budownictwo, lokalne planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo (w tym standardy dostępności architektonicznej dla osób z niepełnosprawnościami); informatyzacja; kultura i ochrona dziedzictwa narodowego; kultura fizyczna; łączność; oświata i wychowanie; praca; rozwój regionalny; transport; rodzina; zabezpieczenie społeczne; zdrowie; sprawiedliwość; szkolnictwo wyższe; sprawy wewnętrzne." 2. naruszenie prawa mające wpływ na wynik oceny wniosku tj. art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 11. lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 poprzez zmianę regulaminu konkursu POWR.02.06.00-IP.03-00-0001/15, polegającą na nieuzasadnionym przedłużeniu terminu dla składania wniosków o dofinansowanie, co w ocenie składającego protest prowadziło do nierównego traktowania wnioskodawców. W dniu 11 maja 2016 r. wpłynęło do akt pismo , które nie spełniało wymogów określonych w art. 46 § 1 p.p.s.a. ( oznaczenie strony od której pochodzi, rodzaju pisma , pełnomocnictwa od organu dla osoby podpisanej pod pismem ) i wobec którego przed rozprawą z uwagi na wymóg rozpoznania sprawy w terminie 30 dni nie zastosowano trybu określonego w art. 49 § 1 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 ( t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 217) właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu, który zawiera m.in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia ( art. 41 ust. 2 pkt 7 ). Zgodnie z informacjami zawartymi w Regulaminie konkursu POWR.02.06.00-IP.03-00-001/15 zamknięty konkurs Identyfikacja barier prawnych administracyjnych, organizacyjnych we wdrażaniu postanowień Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych oraz formułowanie rekomendacji zmian w zakresie dostosowania polityk publicznych do postanowień przedmiotowej Konwencji ONZ miał na celu wyłonienie tylko jednego projektu. Zadaniem zwycięskiego podmiotu miało być opracowanie raportu (...)przedstawiającego istniejące bariery utrudniające pełne uczestnictwo osób z niepełnosprawnościami w funkcjonowaniu społecznym, w kontekście realizacji praw wynikających z Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych(...). Wypracowany Raport będzie uwzględniał polityki publiczne, co najmniej w zakresie następujących działów administracji rządowej: budownictwo, lokalne planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo; informatyzacja; kultura i ochrona dziedzictwa narodowego; kultura fizyczna; łączność; oświata i wychowanie; praca; rozwój regionalny; transport; rodzina; zabezpieczenie społeczne; zdrowie, sprawiedliwość; szkolnictwo wyższe; sprawy wewnętrzne. Punkt 4 Regulaminu "Przedmiot i warunki konkursu" zawiera następujące zapisy : Raport wypracowany w ramach projektu uwzględniać będzie polityki publiczne, co najmniej w zakresie następujących działów administracji rządowej: budownictwo, lokalne planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo; informatyzacja; kultura i ochrona dziedzictwa narodowego; kultura fizyczna; łączność; oświata i wychowanie; praca; rozwój regionalny; transport; rodzina; zabezpieczenie społeczne; zdrowie; sprawiedliwość; szkolnictwo wyższe; sprawy wewnętrzne. Opracowanie pozwoli na uzyskanie informacji o występujących barierach prawnych, administracyjnych i organizacyjnych , co najmniej w obszarach, w których najczęściej funkcjonują osoby z niepełnosprawnościami. Punkt 7 Regulaminu "Wymagania w zakresie wskaźników projektu" określa, że produkt musi zapewnić realizację co najmniej 15 polityk publicznych odpowiadających działom administracji rządowej, dla których opracowano rekomendacje w zakresie dostosowania polityk do postanowień Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych. Nie jest więc trafny pogląd strony, iż żaden zapis Regulaminu nie zawęża pojęcia "polityka publiczna" tylko do sfery działów w administracji rządowej ( oczywiście tylko dla potrzeb oceny spełnienia kryteriów w konkursie ). W polskim prawie działy administracji rządowej są uregulowane w ustawie z dnia z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej ( t.j. Dz.U z 2016r. poz. 543 ), która w art. 5 określa działy w administracji rządowej. Zapisy Regulaminu mają charakter wiążący, co wynika jasno z wyżej zacytowanego art. 41 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności . Właściwa instytucja ma prawo ustalić w regulaminie zasady przeprowadzanego konkursu i przekonanie strony o słuszności bądź niesłuszności zapisów regulaminu nie może prowadzić do ich niestosowania. Na marginesie wszakże należy wskazać, że raport, który zwycięzca konkursu ma opracować, jest adresowany właśnie do administracji publicznej. Więc jest całkowicie celowe, aby został on opracowany w oparciu o istniejący podział kompetencji w administracji publicznej. Ponadto, skoro jak zauważył skarżący , brak jest legalnej definicji polityki publicznej , celowym jest zobiektywizowanie tego kryterium, skoro Regulamin konkursu nakazuje oceniać projekt w tym zakresie. W ocenie Sądu obowiązek posłużenia się we wniosku o dofinansowanie nazwami działów administracji rządowej wynika jasno m.in. z przytoczonych wyżej zapisów Regulaminu i nie może budzić żądnych wątpliwości interpretacyjnych. Za nietrafny należy uznać także zarzut skarżącego dot. naruszenia art. 41 ust. 3 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności . Zgodnie z tym przepisem Do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców. Oznacza to, że dopuszczalne są zmiany regulaminu, które nie będą prowadziły do nierównego traktowania wnioskodawców. W przypadku tegoż konkursu został przedłużony termin składania wniosków. Zdaniem skarżącego spowodowało to sytuację, że podmioty składające wnioski w przedłużonym terminie miały więcej czasu na przygotowanie wniosku. Jednak, co słusznie wyjaśniono w zaskarżonym piśmie , zgodnie z pkt 11 ust. 15 Regulaminu możliwe jest wystąpienie o zwrot wniosku i gdy on nastąpi , złożenie nowej wersji wniosku. Potencjalnie więc z przedłużenia terminu naboru wniosków mogła więc skorzystać także strona skarżąca.