V SA/Wa 618/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant st. spec. - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej o przyznaniu pomocy finansowej ze środków unijnych oraz odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych oddala skargę 1. W dniu 28 października 2011 r. M. O. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemie jakości żywności" objętego PROW (Program Rozwoju Obszarów Wiejskich) za lata 2007-2013. Dyrektor POR ARiMR ([...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) w R. decyzją z dnia (...) listopada 2011 r. przyznał pomoc finansową w ramach tego działania z tytułu uczestnictwa we wspólnotowym systemie jakości żywności rolnictwo ekologiczne w okresie od dnia 28 października 2011 r. do 27 października 2016 r. 2. W dniu 17 maja 2012 r. skarżąca E. O. złożyła w POR ARiMR wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności" – rolnictwo ekologiczne. Do wniosku dołączono oświadczenie z dnia 15 maja 2012 r., o wytwarzaniu produktów w okresie konwersji. W dniu 19 czerwca 2012 r. Dyrektor POR ARiMR decyzją przyznał skarżącej pomoc finansową w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności" z tytułu uczestnictwa we wspólnotowym systemie jakości żywności – rolnictwo ekologiczne w okresie od dnia 17 maja 2012 r. do dnia 16 maja 2017 r. 3. W dniu 14 czerwca 2013 r. skarżąca złożyła w POR ARiMR wniosek o przyznanie płatności w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności". W dniu 12 sierpnia 2013 r. Dyrektor POR ARiMR wystosował do skarżącej wezwanie do złożenia dokumentów i wyjaśnień, w związku z wystąpieniem nowych okoliczności. W odpowiedzi na wezwanie w dniu 21 sierpnia 2013 r. skarżąca złożyła w POK ARiMR akt notarialny repertorium A nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. stanowiący umowę darowizny oraz umowę dzierżawy z dnia [...] stycznia 2012 r. W dniu 2 września 2013 r. do POR ARiMR wpłynął wniosek o certyfikację ekologicznego gospodarstwa rolnego w 2012 r. wraz z umową o warunkach stosowania certyfikacji i zasadach nadzoru łączącą [...] sp. z o.o. ze skarżącą zawartą [...] kwietnia 2012 r. 4. W dniu 10 września 2013 r. Dyrektor POR ARiMR postanowieniem wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. o przyznaniu pomocy w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności", a następnie - stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2, art. 10 § 1 art. 73 k.p.a. oraz art. 20 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFR na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr64, poz. 427 ze zm.) § 3 pkt 3 lit. c § 7 ust. 2 pkt 2 lit. a i b § 11 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 stycznia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowanej w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności" objętego PROW za lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 20, poz. 119 ze zm.), dalej rozporządzenie – w dniu 30 września 2013 r. decyzją uchylił decyzję przyznającą E. O. pomoc w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności" oraz orzekł co do istoty sprawy. 5. W dniu 16 października 2013 r. skarżąca złożyła odwołanie od decyzji z zachowaniem terminu do jego wniesienia. 6. Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję Dyrektora POR ARiMR z dnia [...] września 2013 r. W motywach zwrócono uwagę, że nie przyznaje się pomocy następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa lub jego części ani przejmującemu posiadanie gospodarstwa lub jego części. Z dokumentów zaś wynika, że skarżąca jest następcą prawnym beneficjenta działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności", jako że przekazanie gospodarstwa na rzecz E. O. nastąpiło [...] stycznia 2012 r., a więc po wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. dot. M. O.a w zakresie przyznania pomocy w ramach przedmiotowego działania. Dostrzeżono też, że M. O. figuruje w wykazie certyfikatów cofniętych, na podstawie pisemnej rezygnacji z certyfikacji gospodarstwa rolnego, celem przekazania całości gospodarstwa na rzecz skarżącej, co potwierdza złożony do akt sprawy akt notarialny z dnia [...] stycznia 2012 r. Stosownie do treści § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia o którym wyżej była mowa nie przyznaje się pomocy następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa lub jego części ani przejmującemu posiadanie gospodarstwa lub jego części. 7. W piśmie z dnia 14 stycznia 2014 r. skarżąca – polemizując z decyzją organu II instancji – wskazała, że § 11 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia nie określa jasno, co w przypadku przejmującego gospodarstwo w celu kontynuowania działań zapoczątkowanych przez poprzedniego właściciela (w tym przypadku ojca). Ze względu na wyjątkowy charakter sprawy, proszę o powtórne przyjrzenie się zgromadzonym dokumentom. Proszę również o uwzględnienie faktu, iż ojciec nigdy nie skorzystał z pomocy w ramach "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności". Jednocześnie chciałam zauważyć (o czym informowałam w poprzednim piśmie), że certyfikat zgodności nigdy nie był wystawiony na ojca w związku z tym nie mógł być cofnięty. Uwzględniając powyższe argumenty o pozytywne rozpatrzenie sprawy w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności". 8. W piśmie z dnia 31 stycznia 2014 r. skarżąca wniosła o potraktowanie pisma przytoczonego w p-kcie 7 uzasadnienia jako skargi do Sądu. 9. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca, bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. IV. In principio – stosownie do treści art. 134 p.p.s.a.- ocenić należy, czy w sprawie trafnie zastosowano tryb wznowienia postepowania jako podstawę wzruszenia decyzji ostatecznej z dnia 19 czerwca 2012 r. o przyznaniu pomocy E. O. w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności", którą wydał Dyrektor POR ARiMR w [...]. Bez wątpienia – w sytuacji, kiedy organowi nie były znane istniejące w dacie wydania aktu administracyjnego umowy dzierżawy, z dnia 9 stycznia 2012 r. i darowizny z tej samej daty – zaistniała podstawa do wszczęcia postępowania wznowieniowego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję) w odniesieniu do zagadnienia przyznania skarżącej przedmiotowej pomocy w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności". V. Najistotniejsze to że – zgodnie z treścią § 11 pkt 2 rozporządzenia w przypadku działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności" objętego Programem – ze względu na istotę tego działania – nie przyznaje się pomocy następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa (lub jego części) ani przejmującemu posiadanie gospodarstwa lub jego części. Skarżąca – otrzymując w formie darowizny – gospodarstwo rolne mieści się w dyspozycji tej normy prawnej a także wynikającej stąd sankcji. Bez znaczenia jest to, czy jej ojciec skorzystał finansowo z decyzji z dnia 28 października 2011 r. (w tej materii nie złożył nawet stosownego wniosku). VI. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ) (dalej: ustawa PROW) szczegółowe warunki i tryb udzielania ww. pomocy określa cyt. Rozporządzenia oraz przepisy unijne w szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz. Urz. UE L. Nr 189 str. 1) oraz rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L. z 2005 r. Nr 277 str. 1 z późn. zm.) (dalej: rozporządzenie nr 1698/2005) oraz rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli, oraz zasad wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L. z 2011 r. Nr 25 str. 8) dalej rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011). VII. Stosownie do § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w przypadku działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności" objętego PROW na lata 2007-2013 ze względu na istotę tego działania nie przyznaje się pomocy następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa lub jego części ani przejmującemu posiadanie gospodarstwa lub jego części. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż skarżąca jest następcą prawnym beneficjenta działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności". Przekazanie gospodarstwa na rzecz skarżącej nastąpiło w dniu [...] stycznia 2012 r., na podstawie aktu notarialnego a zatem po wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. przyznającej M. O. pomoc w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności", w okresie od dnia 28 października 2011 r. do dnia 27 października 2016 r. Jednocześnie na podstawie danych (o przypadkach cofnięcia lub ograniczenia certyfikatów wydawanych producentom wytwarzającym produkty rolnictwa ekologicznego), przekazanych przez Inspekcję Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, stwierdzono, iż M. O. figuruje w wykazie certyfikatów cofniętych na podstawie pisemnej rezygnacji z certyfikacji gospodarstwa rolnego, celem przekazania całości gospodarstwa na rzecz skarżącej. Informację o przekazaniu gospodarstwa rolnego potwierdza również złożony przez skarżącą akt notarialny z dnia [...] stycznia 2012 r. (vide zał. do akt administracyjnych wykaz certyfikatów i zaświadczeń cofniętych od lipca 2008 r. do lipca 2013 .) Wskazując na powyższe przekazanie przez M. O. gospodarstwa rolnego na rzecz następcy beneficjenta, w tym przypadku skarżącej spowodowało, iż nie została spełniona przesłanka wynikająca z § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Zasadnie zatem Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora POR ARiMR z dnia [...] września 2013 r. o uchyleniu decyzji w całości i odmowie przyznania pomocy w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności". VIII. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej zawartych w skardze wskazać należy, iż skarga nie zawiera żadnych argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia. Z treści art. 21 ust. 21 ust. 1 i 2 ustawy PROW z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej o których mowa w art. 1 pkt 1 wynika, że do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności", w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a. chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. I tak odmienne od zasad przewidzianych w k.p.a. regulacji zawiera art. 21 ust. 2 ustawy PROW zgodnie z którym w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności" organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności, 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) udziela stronom, na ich żądanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Stosownie natomiast do art. 21 ust. 3 ustawy PROW strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajenia czegokolwiek zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis przywołanego wyżej art. 21 doznaje pewnego ograniczenia w stosowaniu omawianych przepisów k.p.a. Wyjaśnić bowiem należy, iż organ prowadzący postępowanie stoi na straży praworządności nie ma natomiast obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jest również obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ale nie ma obowiązku jego zebrania, opierając się tym samym na materiale dowodowym przedstawionym przez stronę postępowania. Złożenie wniosku o pomoc przez skarżącą jako następcy prawnego beneficjenta, wyklucza możliwość przyznania pomocy w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności", ponieważ bezspornym jest, iż beneficjentem ww. działania zgodnie z decyzją [...] stycznia 2011 r. o przyznawaniu pomocy był M. O.. Wobec powyższego skarżąca nie może wstąpić w jego miejsce ponieważ zgodnie z § 11pkt 2 rozporządzenia nie przyznaje się pomocy następcy prawnemu beneficjenta. IX. Dodać należy, iż § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności", w tym tryb składania wniosków o przyznanie pomocy i wniosków o płatność, szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność. Przepisy dotyczące ww. płatności dają zainteresowanym producentom prawo do ich otrzymania jedynie w przypadku spełnienia wszystkich wymogów z nimi związanych. Podkreślić również należy, iż skarżąca podpisując wniosek o przyznanie pomocy, oświadczyła, iż znane są jej zasady przyznawania i wypłaty płatności w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności". Stwierdzić zatem należy, iż skarżąca została należycie poinformowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Co więcej jeżeli skarżąca miałaby jakiekolwiek wątpliwości w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności", to mogłaby się zwrócić do organu z prośbą o ich wyjaśnienie którego to udziela się stronom, na ich żądnie. Natomiast z akt sprawy nie wynika aby skarżąca zwracała się do organu z prośbą o udzielenie informacji. W ocenie Sądu organ w toku postępowania podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do rozpatrzenia sprawy i w sposób wyczerpujący zebrał cały materiał dowodowy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Co więcej stojąc właśnie na straży praworządności organ zasadnie wydał zaskarżoną przez skarżącą decyzję. X. W kwestii zacytowanego przez skarżącą akapitu organ w odpowiedzi na skargę wskazał, iż jest to oczywista omyłka pisarska, Sąd tę koncepcję podziela. XI. Mając na uwadze treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.