V SA/Wa 618/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant specjalista - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Finansów (obecnie Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. oddala skargę. Przedmiotem skargi [...] (zwany dalej skarżący, strona) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Finansów z [...] stycznia 2916 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] października 2015 r., znak: [...] w której zobowiązał [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. w wysokości 28.019,22 zł. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Urząd Kontroli Skarbowej w [...] przeprowadził w [...]- zakończoną wynikiem kontroli z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] - kontrolę w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę do jej naliczenia na 2011 rok. Zgodnie z ustaleniami kontroli, w systemie informacji oświatowej (SIO) - według stanu na dzień 29 września 2010 r. - w Szkole Specjalnej Przysposabiającej do Pracy w [...], funkcjonującej w ramach Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego [...] w [...], w tabeli NP1 "Uczniowie z więcej niż jedną niepełnosprawnością posiadający orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego" wykazano ucznia, który posiadał orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego na czas nauki w szkole przysposabiającej do pracy z uwagi na upośledzenie umysłowe w stopniu umiarkowanym, zawyżając o 1 ucznia liczbę uczniów zakwalifikowanych do wagi P5 i jednocześnie zaniżając liczbę uczniów, którym przysługuje waga P4. Nieprawidłowość ta skutkowała zawyżeniem części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 o kwotę 28 019,22 zł. W związku z powyższym, Ministerstwo Edukacji Narodowej - pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] - poinformowało Ministra Finansów o otrzymaniu przez [...] kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 wyższej od należnej o 28.019,22 zł, w wyniku zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 5,9400. Minister Finansów pismem z dnia [...] września 2015 r., zawiadomił [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011. Decyzją z [...] października 2015 r., znak: [...] Minister Finansów zobowiązał [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. w wysokości 28 019,22 zł. [...] złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zaskarżoną do sądu decyzją Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję własną z [...] października 2015 r. Minister podniósł powołując się na wynik kontroli, że Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy [...] w [...] - według stanu na dzień [...] września 2010 r. - wprowadził do bazy danych systemu informacji oświatowej jako ucznia z więcej niż jedną niepełnosprawnością, ucznia klasy III Szkoły Specjalnej Przysposabiającej do Pracy w [...], który posiadał dwa orzeczenia: • nr [...] z dnia [...] września 2008 r., wydane przez Poradnię Psychologiczno- Pedagogiczną w [...], na czas nauki w szkole przysposabiającej do pracy, z uwagi na upośledzenie umysłowe w stopniu umiarkowanym, • nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], w którym wskazano "Przyczynę niepełnosprawności według ustalonych kodów:04-0" w stopniu znacznym oraz stwierdzono: "Orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały i orzeczenie wydaje się na stałe". Organ wskazał, że zdaniem skarżącego powiatu, uczeń ten, jako uczeń z niepełnosprawnością sprzężoną, kwalifikował się do wagi P5, a nie P4. Minister podniósł, że regulacje dotyczące naliczania poszczególnych wag są jednoznaczne - uczniom nieposiadającym odpowiedniego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nie przysługują dodatkowe wagi, których zastosowanie jest uwarunkowane posiadaniem takiego orzeczenia, np. waga P5. Organ powołał się przy tym na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 998/10 w którym stwierdzono, że "W załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 grudnia 2004 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2005 (Dz.U. Nr 286, poz. 2878 ze zm.) zawarto zapisy stanowiące, iż podstawę do naliczania określonych wag (P2-P5) stanowi orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, wydane na podstawie art. 71b ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż posiadanie orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego było warunkiem koniecznym do uwzględnienia uczniów przy wymienionych wagach. A zatem tylko uczniowie posiadający orzeczenie wskazanych wyżej poradni mogli być wykazani w sprawozdaniach statystycznych GUS i objęci odpowiednią wagą przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2005 dla danej jednostki samorządu terytorialnego." (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ podniósł, że na podstawie upoważnienia zawartego w art. 71b ust. 6 cyt. wyżej ustawy o systemie oświaty, Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U. Nr 173, poz. 1072). Wyjaśnił, że rozporządzenie to określa m.in. szczegółowe zasady kierowania dzieci i młodzieży do kształcenia specjalnego oraz wzory orzeczeń wydawanych przez zespoły orzekające. Wzór orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego określa załącznik Nr 1 do tego rozporządzenia. Orzeczenie takie powinno zawierać: w sentencji - wskazanie okoliczności stanowiącej o potrzebie kształcenia specjalnego, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy oraz diagnozę, zalecenia i uzasadnienie. Zdaniem organu jedynie orzeczenie w tej formie stanowi podstawę objęcia wagą P5. Następnie wyjaśnił, powołując się art. 3 pkt 18 ustawy o systemie oświaty, że przez niepełnosprawności sprzężone należy rozumieć występowanie u dziecka niesłyszącego lub słabosłyszącego, niewidomego lub słabowidzącego, z niepełnosprawnością ruchową, z upośledzeniem umysłowym albo z autyzmem, co najmniej jeszcze jednej z wymienionych niepełnosprawności. Podkreślił, że w praktyce w przypadku, gdy w sentencji orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego została wskazana tylko jedna niepełnosprawność, kwalifikując ucznia do odpowiedniej wagi, np. P5, bierze się pod uwagę także zapisy w części dotyczącej diagnozy. Jeżeli treść diagnozy wskazuje na współistnienie innej niepełnosprawności, takiego ucznia należy zakwalifikować do wagi P5. Niepełnosprawność sprzężona występuje bowiem również w przypadku wskazania dwóch niepełnosprawności, nawet gdy nie użyto wprost tego sformułowania. Podniósł, że w niniejszej sprawie, przedmiotowe orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego w swej treści nie zawierało wskazania co najmniej dwóch z ww. niepełnosprawności. Natomiast drugie z posiadanych przez ucznia orzeczeń nie było orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, lecz orzeczeniem o niepełnosprawności, wydanym przez właściwy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, z późn. zm.), ustalającym stopień niepełnosprawności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję złożył [...] wnosząc o uchylenie decyzji organu II instancji jak i decyzji I instancyjnej oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art .3 pkt.18 ustawy z dnia 18 września 1991 r. ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r. poz.2156) w związku z Rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U Nr 173, poz1072) poprzez przyjęcie, iż fakt nieposiadania jednego orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej w którym zawarte będzie potwierdzenie występowania obu niepełnosprawności wyklucza automatycznie możliwość uznania, iż mamy do czynienia z niepełnosprawnościami sprzężonymi podczas gdy w ocenie Skarżącego można uznać opierając się na treść art. 3 pkt 18 ww. ustawy, iż mamy do czynienia z niepełnosprawnościami sprzężonymi w sytuacji kiedy w sposób nie budzący wątpliwości na podstawie towarzyszących okoliczności wynika to z orzeczeń dwóch poradni, które odrębnie potwierdziły poszczególne niepełnosprawności składające się na niepełnosprawności sprzężone. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył co następuje, Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Skarga [...] stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Ministra Finansów, nakładającej na skarżącego obowiązek zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że jest ona prawidłowa. Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2015 r. poz. 513 ze zm.) zwana dalej u.d.j.s.t.. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t. w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji: 1. zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty - wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego - wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji; 2. zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, Minister Finansów orzekł o zwrocie nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r., ponieważ wykazano ucznia, który posiadał orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego na czas nauki w szkole przysposabiającej do pracy z uwagi na upośledzenie umysłowe w stopniu umiarkowanym, zawyżając o 1 ucznia liczbę uczniów zakwalifikowanych do wagi P5 i jednocześnie zaniżając liczbę uczniów, którym przysługuje waga P4. Sąd podziela ustalenia dokonane w tym zakresie przez Ministra Finansów. Zgodnie z art. 71 b ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 poz 2156, z późn. zm.; dalej: "ustawa z 7 września 1991 r.) kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki w szkołach ogólnodostępnych, szkołach lub oddziałach integracyjnych, szkołach lub oddziałach specjalnych i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 5. Zgodnie z art. 71b ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. W załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz. U. Nr 249, poz. 1659 ze zm.) zawarto zapisy stanowiące, iż podstawę do naliczania określonych wag (P2-P5) stanowi orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, wydane na podstawie 71b ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż posiadanie orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego było warunkiem koniecznym do uwzględnienia uczniów przy wymienionych wagach. A zatem tylko uczniowie posiadający orzeczenie wskazanych wyżej poradni mogli być wykazani w sprawozdaniach statystycznych GUS i objęci odpowiednią wagą przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 dla danej jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2092/11 dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/D41094C314) W niniejsze j sprawie uczeń posiadał dwa orzeczenia: • nr [...] z dnia [...] września 2008 r., wydane przez Poradnię Psychologiczno- Pedagogiczną w [...], na czas nauki w szkole przysposabiającej do pracy, z uwagi na upośledzenie umysłowe w stopniu umiarkowanym, • nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], w którym wskazano "Przyczynę niepełnosprawności według ustalonych kodów:04-0" w stopniu znacznym oraz stwierdzono: "Orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały i orzeczenie wydaje się na stałe". Jednakże w orzeczeniu nr [...] z dnia [...] września 2008 r., wydanym przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w [...], nie wskazano co najmniej dwóch niepełnosprawności, co uprawniałoby do zakwalifikowania ucznia jako ucznia z niepełnosprawnością sprzężoną. W związku z tym zdaniem Sądu, za prawidłowe należy uznać stanowisko Ministra Finansów, iż uczeń legitymujący się lekarską opinią (zaświadczeniem) o potrzebie stosowania wobec niego specjalnych metod nauki pracy, nie mógł być uwzględniony przy kalkulacji na rok 2011 kwoty części oświatowej subwencji ogólnej dla strony. A zatem, zasadnym było zobowiązanie skarżącego do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. Jednocześnie Sąd zauważa, iż art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. nakłada na Ministra Finansów obowiązek orzeczenia o zwrocie nienależnie uzyskanej kwoty subwencji, a jego działalnie w tym przedmiocie nie jest oparte na uznaniu administracyjnym. Wynika to wprost z kategorycznego sformułowania przepisu, w którym nie użyto słowa "może" charakterystycznego dla przepisów dopuszczających uznaniowe działanie organów administracji, tzw. "luz decyzyjny". Podsumowując uznać należy, iż Minister Finansów dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, a także przestrzegał wskazanych reguł procesowych. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że zbadał on wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.