V SA/Wa 620/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący - sędzia WSA Michał Sowiński po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu należności do budżetu państwa postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji W dniu 6 lutego 2014 r. Powiat [...], dalej "Skarżący" zaskarżył decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu należności do budżetu państwa w kwocie 2.276.938,65 zł wraz z odsetkami. W skardze pełnomocnik Skarżącego wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, iż zaskarżona decyzja podlega wykonaniu, bowiem objęta nią należność pieniężna może być przedmiotem postępowania egzekucyjnego w administracji, a jej wykonanie może doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia, a nawet nieodwracalnych skutków. Kwoty objęte zaskarżoną decyzją zostały wydatkowane w roku budżetowym 2011. Od tego czasu nie ma ich na rachunkach Skarżącego, zaś jakikolwiek zwrot lub przekazanie ich równowartości do budżetu państwa nie było uwzględniane w budżetach Powiatu [...] na kolejne lata, w tym również w budżecie tego Powiatu na bieżący 2014 rok. W tej sytuacji nałożony obecnie na Powiat [...] obowiązek zwrotu pobranych dochodów budżetowych musiałby zostać zrealizowany z bieżącego budżetu, który to z końcem roku również zostanie definitywnie zamknięty i rozliczony. Jeśli zatem Powiat [...] wykona zaskarżoną decyzję, to uszczuplony zostanie budżet na 2014 r. i późniejsze ewentualne korzystne orzeczenie Sądu nie będzie w stanie odwrócić tego skutku, bowiem wydatkowana kwota nie wróci już do tegorocznego budżetu. Ponadto Skarżący, powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienia z 1 grudnia 2011 r., sygn. II GSK 2092/11, z 27 lipca 2011 r., sygn. II GZ 320/11 oraz sygn. II GZ 371/11) wskazał, że środki budżetowe mają z góry określone przeznaczenie związane z wykonywaniem przez Powiat zadań własnych i zleconych, dlatego wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby odbyć się tylko i wyłącznie z rezerwy ogólnej budżetu Powiatu. Rezerwa ogólna powinna przede wszystkim zabezpieczać wykonywanie podstawowych zadań (własnych i zleconych) jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku skarżącego rezerwa ogólna w budżecie na 2014 rok wynosi 227.800 zł, przy czym żadne kwoty z tej rezerwy nie były jeszcze uruchamiane. Kwota podlegająca zapłacie w wykonaniu zaskarżonej decyzji wynosi 2.276.938,65 zł, natomiast w wykonaniu drugiej decyzji Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013 r. w tym samym przedmiocie 1.202.511,08 zł. Łącznie zatem w wykonaniu obu zaskarżonych decyzji Powiat musiałby wydatkować nieplanowaną kwotę 3.479.449,73 zł powiększoną o odsetki. W konsekwencji uiszczenie kwoty objętej zaskarżoną decyzją nie tylko wyczerpywałoby całą rezerwę ogólną budżetu Skarżącego na 2014 rok, co jednoznacznie negatywnie wpływałoby na zabezpieczenie realizacji podstawowych bieżących jego zadań, ale nadto stanowiłoby wydatek sięgający prawie 10% całego budżetu Powiatu [...] na 2014 r. Taka sytuacja, o ile w ogóle okazałoby się to możliwe, wymuszałaby dokonanie bardzo daleko idących przesunięć (cięć) budżetowych, co z punktu widzenia tegorocznego budżetu Powiatu byłoby kolejnym nieodwracalnym (a co najmniej bardzo trudnym do odwrócenia) skutkiem (prawnym) wykonania zaskarżonej decyzji (a także drugiej zaskarżonej decyzji Ministra Finansów z tej samej daty). Dodatkowo Skarżący podkreślił, że wyczerpanie - w celu wykonania zaskarżonej decyzji - całej rezerwy ogólnej budżetu Powiatu na 2014 rok, a także dokonanie jeszcze dalej idących przesunięć w tym budżecie, rodziłoby niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody, bowiem w związku z koniecznością przesunięcia środków, po pierwsze ucierpiałyby bieżące i zaplanowane zadania Powiatu (w tym w szczególności polegające na konieczności wnoszenia tzw. wkładu własnego w ramach realizowanych przez Powiat projektów finansowanych ze środków europejskich), a po drugie Powiat utraciłby zdolność zabezpieczenia w sposób należyty interesu mieszkańców na wypadek nagłych i nieprzewidzianych zdarzeń (do czego z natury rzeczy rezerwa ogólna jest przewidziana w pierwszej kolejności), co również mogłoby doprowadzić do powstania szkód znacznych rozmiarów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (T.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ustawy p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w myśl § 3 ww. przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Rozstrzygając w oparciu o art. 61 § 3 ustawy p.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych zawartym w wymienionym przepisie. Instytucja wstrzymania wykonania ma bowiem charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Wyjaśnić przy tym należy, iż przesłanki wstrzymania wykonania decyzji dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. Skutki te mają w ocenie wniosku znaczenie niejako potencjalne. Nie jest wymagane, żeby w jakimś zakresie, mniejszym lub większym rzeczywiście wystąpiły. Przepis art. 61 § 3 zd. 1 in fine ustawy p.p.s.a. wymaga jedynie zagrożenia ich wystąpienia ("zachodzi niebezpieczeństwo"), czyli można się ich spodziewać na podstawie racjonalnej oceny zakresu, zasad i tytułu wykonania aktu lub czynności w czasie zawisłości sprawy w sądzie administracyjnym (por. J. Borkowski, Wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu kasacyjnym, "Monitor Prawniczy", 2006 r., nr 14, s. 677). Jednocześnie wskazać należy, iż Sąd w postępowaniu o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie bada kwestii zasadności skargi. Wniosek Powiatu [...] zasługuje na uwzględnienie. Sąd wydając orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania decyzji, opiera swoje rozstrzygnięcie zarówno na ocenie wniosku Skarżącego, jak i materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, badając wystąpienie bądź też niewystąpienie przesłanek wstrzymania aktu, to jest niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W rozpoznawanej sprawie skarżący argumentował, że zwrot dochodów budżetowych określonych w decyzji organu jest możliwy tylko ze środków utworzonej rezerwy ogólnej. Wskazać należy, że swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi powiatu – jako jednostki samorządu terytorialnego działającego na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa - jest znacznie ograniczona i odmienna, niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej. Celem utworzonej w budżecie rezerwy celowej jest jej przeznaczenie przede wszystkim na realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego, a więc nie może być ona przeznaczona na inny cel. Ustanowiona w budżecie powiatu rezerwa ogólna może być przeznaczona w toku wykonywania budżetu na jakiekolwiek rodzaje wydatków budżetowych, pamiętać należy jednak, że w przypadku jednostek samorządu terytorialnego wykonywanie budżetu związane jest ściśle z realizowaniem zadań własnych, jak i zleconych na podstawie poszczególnych ustaw. Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wniosku odnoszące się do ewentualnych przyszłych sytuacji mogą dotyczyć wprost skarżącego i mogą być przyjęte za podstawę wstrzymania wykonania decyzji organu z dnia [...] grudnia 2013 r. Mając na uwadze powyższe oraz argumenty przedstawione przez skarżącego we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, w ocenie Sądu, wnioskodawca uprawdopodobnił wystąpienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków finansowych dla budżetu Powiatu w przypadku wyegzekwowania przez organ kwoty przypadającej do zwrotu. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego celem zwrotu przez skarżącego do budżetu państwa należności w wysokości 1.202.511,08 zł wraz z odsetkami od tej kwoty może spowodować trudną sytuację materialną i brak wolnych środków w budżecie, a ponadto może skutkować nieodwracalnymi konsekwencjami, których w większości Powiat nie będzie mógł odwrócić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi. Relacja wysokości utworzonej w budżecie przez skarżącego rezerwy ogólnej (227.800 zł) oraz wysokości środków finansowych określonych do zwrotu w zaskarżonej decyzji może oznaczać, że Powiat będzie miał problemy z realizacją jego zadań określonych przepisami ustaw. Przytoczone okoliczności w wystarczającym stopniu uprawdopodobniają obawę wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, zatem zasadnym jest wstrzymanie wykonania decyzji do czasu rozpoznania skargi przez Sąd. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił jak w sentencji.