V SA/Wa 624/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] na informację Zarządu Województwa Mazowieckiego zawartą w rozstrzygnięciu z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] ; [...] w przedmiocie oceny wniosku o przyznanie pomocy na operację: oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E.B. (dalej: Skarżący, Wnioskodawca) jest informacja z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] wydana przez Zarząd Województwa [...] (dalej: [...], Organ) zawierająca rozstrzygnięcie protestu. Zaskarżona informacja została wydana w następującym stanie faktycznym. Stowarzyszenie [...] (dalej – [...]) przeprowadziło nabór wniosków w zakresie podejmowania działalności gospodarczej. Skarżący złożył wniosek pt. "[...]". Następnie Skarżący został wezwany do złożenia wyjaśnień, m.in. w związku z zadeklarowaniem zaniżonych kosztów zatrudniania pracowników (pismo z [...] stycznia 2018 r.) Jednocześnie [...] poinformowała Wnioskodawcę, iż procedury nie przewidują możliwości poprawy, czy też zmiany biznesplanu, a Wnioskodawca może jedynie złożyć stosowne wyjaśnienia. W odpowiedzi na powyższe, Skarżący złożył wyjaśnienia oraz dokonał korekty biznesplanu poprzez dostosowanie kosztów utrzymania pracowników do obowiązujących przepisów prawa oraz zwiększenie zadeklarowanej w biznesplanie kwoty przychodów. W wyniku przeprowadzonej oceny, uchwałą z [...] stycznia 2018 r., nr [...] wniosek pozostawiono bez rozpatrzenia z uwagi na fakt, iż biznesplan jest nieuzasadniony ekonomicznie zaś wniosek znalazł się na liście operacji niewybranych do dofinansowania. W dniu [...] lutego 2018 r. Wnioskodawca złożył protest. W zaskarżonym piśmie z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] [...] poinformował Skarżącego, że nie uwzględnił protestu. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 21 ust. 1a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz.U. 2015, poz. 378), dalej – ustawa o rozwoju lokalnym, [...] ma możliwość wezwania wnioskodawców jedynie do złożenia wyjaśnień lub dokumentów niezbędnych do oceny zgodności operacji z [...]. Tymczasem skarżący nadesłał zmodyfikowany biznesplan, w którym podwyższył przychody w celu wyrównania zaniżonych kosztów prowadzenia działalności w zakresie zatrudnienia pracowników i opłaty obowiązkowych składek ZUS. Tym samym Skarżący dokonał istotnej modyfikacji wniosku, która jest niedozwolona. [...] nie miał więc prawnej możliwości uwzględnienia zmodyfikowanego biznesplanu. Wobec powyższego dokonano oceny na podstawie jego pierwotnej wersji, ujmując realne koszty zatrudnienia deklarowanej liczby pracowników, w konsekwencji zaś projekt uznano za niezgodny z [...], gdyż operacja była nieuzasadniona ekonomicznie. Podsumowując wyjaśniono, że uznanie operacji za uzasadnioną ekonomicznie warunkuje dalszą jej ocenę. Skoro zaś operacja została uznana za nieuzasadnioną ekonomicznie, to [...] nie była zobowiązana do jej oceny w zakresie zgodności z lokalnymi kryteriami wyboru. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Skarżący wyjaśnił, iż w wezwaniu z [...] stycznia 2018 r. [...] nakazało zmniejszyć liczbę etatów czego efektem byłoby zmniejszenie liczy punktów za utworzenie dodatkowych miejsc pracy, a co za tym idzie niższa pozycja na liście rankingowej ocenianych wniosków o dofinansowanie. W związku z powyższym, Skarżący nie mógł zastosować się do powyższych wytycznych. Skarżący wskazał również, że w jego ocenie operacja była uzasadniona ekonomicznie, ponieważ: "mając na uwadze spójność tabeli 9.2 "Rachunek zysków i strat" oraz tabeli IX. "Projekcja finansowa dla operacji" zwiększyłem przychód z operacji i liczbę sprzedawanych kilogramów odpowiednio tzn., z 750 kg do 780 kg sprzedawanego suszu, a tym samym uzyskiwany dochód z 105 000 zł do 109 200 zł/rocznie przychodu. Wobec czego nastąpił wzrost przychodu o 3,8% wobec poprzednich założeń". Skarżący zwrócił także uwagę na ogólnikowy charakter uzasadnienia zaskarżonej informacji, niewskazujący konkretnych podstaw negatywnej oceny wniosku. W odpowiedzi na skargę Organ potrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do ustaw szczególnych, o których mowa w ostatnio przywołanym przepisie, zaliczyć trzeba ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm., dalej "ustawa wdrożeniowa"), jak również powołaną ustawę rozwoju lokalnym. Zgodnie z art. 22 ust. 8 ustawy o rozwoju lokalnym, do wnoszenia protestu i postępowania wszczętego na skutek jego wniesienia przepisy art. 53 ust. 2 i 3, art. 56 ust. 2 oraz art. 57-67 ustawy do protestu stosuje się odpowiednio przepisy art. 54 ust. 2-6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm., dalej "ustawa wdrożeniowa"). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Orzekając na tej podstawie i w zakresie określonym w art. 61 ustawy wdrożeniowej Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie w naborze organizowanym przez [...] [...] [...] zasady i procedura kształtowana była kilkoma aktami: ustawą o rozwoju lokalnym, ustawą wdrożeniową, rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 1570 ze zm., dalej "rozporządzenie z 24 września 2015 r.") oraz wytycznymi Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr 6/4/2017 w zakresie jednolitego i prawidłowego wykonywania przez lokalne grupy działania zadań związanych z realizacją strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność w ramach działania "Wsparcie dla rozwoju lokalnego w ramach inicjatywy [...]" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz "Procedurą oceny wniosków, wyboru operacji, ustalenia kwot wsparcia oraz kryteriów wyboru i procedur ich zmian", które stanowią załącznik nr 1 do Uchwały zarządu [...] nr [...] z dnia [...] października 2017 r. Na podstawie art. 21 ustawy o rozwoju lokalnym [...] dokonuje oceny zgodności operacji z Lokalną Strategią Rozwoju (dalej – LSR) i wybiera operacje oraz ustala kwotę wsparcia w terminie 45 dni od dnia następującego po ostatnim dniu terminu składania wniosków o udzielenie wsparcia (ust. 1). Rada dokonuje wyboru operacji realizowanych przez podmioty inne niż [...]: 1) spośród operacji, które są zgodne z LSR 2) na podstawie kryteriów wyboru określonych w LSR ( ust. 4). W terminie 7 dni od zakończenia wyboru operacji [...]: 1) przekazuje podmiotowi ubiegającemu się o wsparcie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, pisemną informację o wyniku oceny zgodności jego operacji z LSR lub wyniku wyboru, w tym oceny w zakresie spełniania przez jego operację kryteriów wyboru wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez operację, a w przypadku pozytywnego wyniku wyboru - zawierającą dodatkowo wskazanie, czy w dniu przekazania wniosków o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, do zarządu województwa operacja mieści się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze tych wniosków; 2) zamieszcza na swojej stronie internetowej listę operacji zgodnych z LSR oraz listę operacji wybranych, ze wskazaniem, które z operacji mieszczą się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze wniosków o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013 (ust. 5 ). Wybór operacji, zgodnie z powołanym Regulaminem dokonywany jest na podstawie ocen wystawianych wnioskom przez członków Rady [...], na podstawie których, w oparciu o wysokość punktacji uzyskanej przez poszczególne wnioski, sporządza się najpierw wstępną, a następnie ostateczną "listę rankingową" wniosków, która jest następnie – po rozpatrzeniu złożonych odwołań – zatwierdzona i publikowana na stronie internetowej [...]. Środkiem odwoławczym od decyzji Rady [...] jest protest (art. 22 ust. 1 ustawy o rozwoju lokalnym), który podmiot ubiegający się o wsparcie może wnieść także od wyniku wyboru, który powoduje, że operacja nie mieści się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze wniosków o udzielenie wsparcia. W zakresie samej procedury odwoławczej od decyzji Rady [...] ustawa o rozwoju lokalnym odsyła do regulacji zawartych w art. 54 ust. 2-6 ustawy wdrożeniowej (odnośnie terminu, formy i treści protestu), art. 53 ust. 2 i 3, art. 56 ust. 2 oraz art. 57-67 tej ustawy (co do wnoszenia protestu i postępowania wszczętego na skutek jego wniesienia). Przekazanie protestu do zarządu województwa jest poprzedzone procedurą autokontroli ze strony Rady, na skutek odpowiedniego zastosowania regulacji art. 56 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. W dacie przeprowadzenia postępowania konkursowego przepis ten stanowił, że Instytucja, o której mowa w art. 39 ust. 1, weryfikuje wyniki dokonanej przez siebie oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, i: 1) dokonuje zmiany podjętego rozstrzygnięcia, co skutkuje odpowiednio skierowaniem projektu do właściwego etapu oceny albo umieszczeniem go na liście projektów wybranych do dofinansowania w wyniku przeprowadzenia procedury odwoławczej, informując o tym wnioskodawcę, albo 2) kieruje protest wraz z otrzymaną od wnioskodawcy dokumentacją do właściwej instytucji, o której mowa w art. 55, załączając do niego stanowisko dotyczące braku podstaw do zmiany podjętego rozstrzygnięcia, oraz informuje wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu protestu. Następnie właściwa instytucja, o której mowa w art. 55 (tu: Zarząd Województwa [...]) rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 i następnie informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. W przypadku może: 1) odpowiednio skierować projekt do właściwego etapu oceny albo umieścić go na liście projektów wybranych do dofinansowania w wyniku przeprowadzenia procedury odwoławczej, informując o tym wnioskodawcę, albo 2) przekazać sprawę instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1, w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu, jeżeli stwierdzi, że doszło do naruszeń obowiązujących procedur i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik oceny, informując wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu sprawy (ust. 2). Zgodnie z art. 21 ust. 1c ustawy o rozwoju lokalnym podmiot ubiegający się o wsparcie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, jest obowiązany przedstawiać dowody oraz składać wyjaśnienia niezbędne do oceny zgodności operacji z LSR, wyboru operacji lub ustalenia kwoty wsparcia zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na podmiocie, który z tego faktu wywodzi skutki prawne. Jednocześnie przez operację zgodną z LSR rozumie się operację, która m.in.: zakłada realizację celów głównych i szczegółowych LSR, przez osiąganie zaplanowanych w LSR wskaźników; jest zgodna z programem, w ramach którego jest planowana realizacja tej operacji, w tym z warunkami udzielenia wsparcia obowiązującymi w ramach naboru (art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2). Wyjaśnić również należy, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenie z 24 września 2015 r. pomoc jest przyznawana jeżeli operacja jest uzasadniona ekonomicznie i będzie realizowana zgodnie z biznesplanem. Zaś w § 4 ust. 4 wskazano elementy jakie winien zawierać biznesplan, w tym wskazanie planowanych do utworzenia miejsc pracy (pkt 4). Zgodnie z art. 21 ust. 1a ustawy o rozwoju lokalnym, jeżeli w trakcie rozpatrywania wniosku o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, na operacje realizowane przez podmioty inne niż [...] konieczne jest uzyskanie wyjaśnień lub dokumentów niezbędnych do oceny zgodności operacji z LSR, wyboru operacji lub ustalenia kwoty wsparcia, [...] wzywa podmiot ubiegający się o to wsparcie do złożenia tych wyjaśnień lub dokumentów. W związku z powyższym zakres wezwania może dotyczyć jedynie usunięcia braków lub złożenia wyjaśnień. Organ nie może wezwać do poprawy, np. biznesplanu zaś w przypadku jego modyfikacji nie może go uwzględnić. Skarżący został wezwany do złożenia wyjaśnień, m.in. w związku z zadeklarowaniem zaniżonych kosztów zatrudniania pracowników. W odpowiedzi na wezwanie złożył wyjaśnienia oraz dokonał korekty biznesplanu poprzez dostosowanie kosztów utrzymania pracowników do obowiązujących przepisów prawa oraz zwiększenie zadeklarowanej w biznesplanie kwoty przychodów. W ocenie Sądu dokonane przez Skarżącego podwyższenie przychodów stanowi modyfikację biznesplanu. Wobec powyższego w trakcie weryfikacji ekonomicznego uzasadnienia operacji Rada, zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie miała prawnej możliwości uwzględnienia zmodyfikowanego biznesplanu. Dokonano zatem oceny na podstawie pierwotnie przedłożonego biznesplanu, ujmując realne koszty zatrudnienia deklarowanej liczby pracowników, a w konsekwencji uznała projekt za niezgodny z LSR, gdyż operacja nie była uzasadniona ekonomicznie. W związku z powyższym rację ma [...] wskazując w zaskarżonej informacji, że brak jest podstaw do kwestionowania oceny odnośnie zgodności z programem - w zakresie ekonomicznego uzasadnienia operacji. Podwyższenie w biznesplanie przychodów w celu wyrównania zaniżonych kosztów prowadzenia działalności w zakresie zatrudnienia pracowników i opłaty obowiązkowych składek ZUS, było niedozwoloną, istotną modyfikacją wniosku. Jednocześnie, odnosząc się do zarzutu dotyczącego ogólnikowego charakteru uzasadnienia zaskarżonej informacji, niewskazującego konkretnych podstaw negatywnej oceny wniosku wyjaśnić należy, iż skoro operacja została uznana za nieuzasadnioną ekonomicznie, to [...] nie była zobowiązana do oceny operacji w zakresie zgodności z lokalnymi kryteriami wyboru. Warunkiem pierwotnym dalszej oceny jest bowiem, m.in. uznanie operacji za uzasadnioną ekonomicznie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, Sąd orzekł jak w sentencji.