V SA/Wa 627/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) lutego 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nałożonej kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi złożonej przez J. P. (zwanego dalej: "skarżącym" lub "stroną") jest decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także jako: "GDDKiA") z (...) lutego 2018 r., nr utrzymująca w mocy decyzję własną z (...) lipca 2017 r., odmawiającą stronie umorzenia spłaty należności z tytułu kary pieniężnej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Skarżący zwrócił się z wnioskiem o umorzenie w całości kary pieniężnej przypisanej w/w Stronie na podstawie decyzji administracyjnych Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr (...) z dnia (...) lutego 2016 r., nr (...) z dnia (...) lutego 2016 r., nr (...) z dnia (...) lutego 2016 r., (...) z dnia (...) listopada 2015 r., za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. W dniu (...) lipca 2017 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał decyzję nr (...) na mocy której odmówił umorzenia w całości należności, za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, GDDKiA decyzją z (...) lutego 2018 r. nr (...) utrzymał w mocy własną decyzję z (...) lipca 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zacytował przepisy art. 64 ust. 1 pkt 2 (Dz.U. 2017 r., poz.659 ze zm. dalej jako: "u.p.f.") oraz powołując użyte w art. 64 u.f.p. sformułowanie "może udzielać", "mogą być umarzane" podzielił stanowisko o uznaniowym charakterze rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto stwierdził, że po dokonaniu ponownej analizy stanu faktycznego ustalonego na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie znalazł podstaw do umorzenia w całości lub w części wymierzonej kary. Organ na podstawie zebranego materiału dowodowego wskazał, że strona gospodarstwo domowe prowadzi z małżonką oraz dwójką małych dzieci. Rodzina mieszka w domu wolnostojącym w którym zamieszkuje łącznie 15 osób (dorosłe dzieci z córkami). Dochód rodziny stanowi renta Wnioskodawcy w wysokości 794,69 zł z powodu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym oraz świadczenie z tytułu Programu 500+ na dwójkę dzieci w wysokości 1.000,00 zł. Strona nie posiada akcji, obligacji, oszczędności, ruchomości. Posiada auto marki (...). Wydatki miesięczne to m.in. energia elektryczna ok. 300,00 zł; woda ok. 380,00 zł. W złożonej do Sądu skardze skarżący podniósł zarzuty dotyczące kwestii nałożenia kary pieniężnej. Ponownie podkreślił, że nie on kierował pojazdem naruszając przepisy ustawy o drogach publicznych. Zakwestionował stanowisko organu orzekającego w sprawie, który nie uwzględnił jego szczególnie trudnej sytuacji bytowej. Oświadczył, że jest niezadowolony z rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniosła o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w obu decyzjach. W toku postępowania sądowego ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu w piśmie procesowym z dnia (...) stycznia 2019 r. podtrzymał twierdzenia skargi. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów, w szczególności art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nieustalenie i nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, co doprowadziło do naruszenia art. 55-57 u.f.p. Ponadto, pełnomocnik wskazał na naruszenie przez organ art. 64 ust. 1 pkt 2a u.p.f. poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zaistniał ważny interes zobowiązanego lub interes publiczny przemawiający za umorzeniem należności. Na podstawie tak przedstawionych zarzutu wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016 poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzją powinna zostać uchylona. W przedmiotowej sprawie istotę sporu pomiędzy Skarżącym a organem administracji stanowi odmowa umorzenia w całości kary pieniężnej nałożonej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Kara pieniężna nałożona w drodze decyzji administracyjnej na Stronę stanowi nieopodatkowaną należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym określoną w pkt. 7 art. 60 u.p.f., a więc organ może zastosować określone w u.f.p. ulgi w jej spłacie. Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 u.p.f. należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może na wniosek zobowiązanego: a) umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym, b) umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatności całości albo części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. Zatem aby organ mógł zastosować ulgę w postaci umorzenia kary w całości winna zaistnieć jedna z przesłanek określonych w art. 64 ust. 1 pkt 2 a) tj. ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Pojęcia ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego nie zostały zdefiniowane w ustawie, stąd ich znaczenie wypracowane zostało przez orzecznictwo sądów administracyjnych. I tak przez ważny interes dłużnika rozumieć należy w szczególności sytuację, gdy - z powodów nadzwyczajnych, losowych przypadków, na które dłużnik nie mógł mieć wpływu i które były niezależne od jego postepowania nie - jest w stanie uregulować należności. O istnieniu ważnego interesu dłużnika nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz decydować powinny kryteria zobiektywizowane, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, w której wysoka rangę mają zdrowie i życie, a także możliwości zarobkowe w celu zdobycia środków utrzymania dla siebie i rodziny (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 listopada 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2119/12). Na pojęcie interesu publicznego składa się natomiast zespól ogólnie zarysowanych celów, które należy wziąć pod uwagę w procesie stosowania prawa i zawsze odnieść do indywidualnej sytuacji Wnioskodawcy. Niemożność zdefiniowania tego pojęcia powoduje, że w każdym indywidualnym przypadku jego znaczenie może uwzględnić różne aspekty wskazanej wyżej wartości (por. wyrok. WSA w Warszawie z 29 maja 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1964/05). Wskazać należy, iż jakkolwiek decyzje administracyjne dotyczące umarzania należności pieniężnych, tak jak powoływał organ, mają charakter uznaniowy, to jednak pamiętać też należy, że decyzje wydane w tym trybie nie mogą być zupełnie dowolne. Należy zatem na uwadze, iż zwłaszcza negatywne rozstrzygniecie dotyczące umorzenia należności pieniężnej powinno być szczególnie przekonywująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów i co do prawa, ale także co do wyjaśniania motywów podjętej decyzji, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygniecie jest ich logiczną konsekwencją. Oznacza to zarazem, że organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem - w przypadku stwierdzenia przesłanki - uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. GDDKiA co prawda przed wydaniem zaskarżonej decyzji podjął działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, mającego znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak finalnie dokonał takiej oceny na podstawie zebranych dowodów, która budzi istotne zastrzeżenia co do jej prawidłowości. Co więcej podkreślić tutaj należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił ustalenia faktyczne oraz dopuszczalną wykładnię przepisów prawa, jednakże przedstawiona przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocena dowodów jest zdaniem Sądu przejawem oceny dowolnej, oderwanej od realiów sprawy. Należy zauważyć, iż skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie radcy prawnego w toku postępowania przed sądem administracyjnym. W oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątku i dochodach wskazał, iż jest emerytem, zamieszkuje w domu należącym do córki (pokój z dostępem do kuchni), utrzymuje się z emerytury rolniczej w wysokości 760 zł, nie posiada nieruchomości ani oszczędności pieniężnych. Wnioskodawca przedstawił również swoje stałe wydatki niezbędne dla utrzymania. W dodatkowym oświadczeniu z dnia (...) lipca 2018 r. wyjaśnił, iż korzysta ze służebności mieszkania wraz z żoną, która również jest emerytką i z tego tytułu otrzymuje 800 zł miesięcznie. Do pisma załączył kopię umowy darowizny z ustanowioną służebnością polegająca na prawie korzystania z jednego pokoju i współkorzystania z kuchni, łazienki, przedpokoju i piwnicy, a także kopię decyzji KRUS o ustaleniu nowej wysokości emerytury rolniczej. Pismem z dnia (...) września 2018 r. skarżący nadesłał dodatkowo dokumenty wystawione w toku prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego w postaci zawiadomienia o zajęciu zaopatrzenia emerytalnego z dnia (...) sierpnia 2018 r. wraz z tytułami wykonawczymi. Biorąc pod uwagę powyższe, niedostateczne wydają się ustalenia organu dotyczące sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego. Zauważyć choćby należy, iż skarżący we wniosku o prawo pomocy nie wspomniał, iż posiada dwójkę małych dzieci. Organ odwoławczy w ponownym postępowaniu powinien jednoznacznie ustalić kto wchodzi w skład gospodarstwa domowego strony, czy skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wraz z małżonką i dwójką małych dzieci, oraz jaki dochód miesięczny aktualnie uzyskuje żona emerytka. Jest oczywiste, że strona, kierując wniosek o umorzenie w części i rozłożenie na raty kwoty kary pieniężnej, powinna wykazać, że przemawia za tym ważny interes zobowiązanego, w tym, że ulga powinna być jej udzielona ze względu na ciężką sytuację majątkową i osobistą, gdyż to skarżący wywodzi z tej sytuacji pozytywne dla siebie skutki prawne. Jednakże organ również ma obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej, a więc nie powinien być bierny przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, z którego winien wyciągnąć wnioski adekwatne do ustaleń. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest do wyjaśniania, w sposób należyty wszystkich okoliczności sprawy, o których Sąd wyżej się wypowiedział tj. przeanalizowanie wszystkich informacji, które Skarżący wskazał w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego i sądowego, co pozwoli na ustalenie aktualnej sytuacji finansowej i rodzinnej zobowiązanego. Kwestie dotyczące pokrycia niezbędnych wydatków na potrzeby życia codziennego, ewentualnej pomocy rodziny mogą stanowić przedmiot wezwania skarżącego przez organ. Sąd nie może również zaakceptować rozumowania organu, że fakt otrzymywania dochodu (renty) pozwala uznać, że dochody skarżącego są na poziomie wystarczającym na spłatę kary. Niezrozumiałym dla Sądu jest także to, że organ wskazując na dowody na podstawie, których ustalił stan faktyczny, nie odniósł się do ich wpływu na ocenę przesłanek ulgi w spłacie należności. Nie trzeba nawet dokonywać skrupulatnego sumowania kosztów życia skarżącego, aby zauważyć, że deklarowana renta w wysokości 794,69 zł nie jest kwotą wystarczającą na comiesięczną godziwą egzystencję, przy wydatkach w kwocie ok. 680 zł. W ocenie Sądu powyższe oznacza, że w zaskarżonej decyzji organ nie ocenił obiektywnie sytuacji finansowej skarżącego, w kontekście jego aktualnych możliwości płatniczych. Należy pamiętać, że przy ocenie stanu materialnego skarżącego i tego, czy zachodzi tu ważny interes dłużnika, nie można zapominać o zasadach logicznego rozumowania i tym, że w niczyim interesie, także Państwa i finansów publicznych, nie leży, aby zmuszając dłużnika do spłaty kar spowodować po jego stronie konieczność sięgania do pomocy społecznej z powodu niemożliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Dodać należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ ponownie rozpatrujący sprawę. Ocena prawidłowo zebranego materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Nie zebranie materiału dowodowego w kontekście przesłanek umożliwiających umorzenia należności stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia decyzji oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie ustaleń faktycznych sprawy. Zdaniem Sądu naruszenia takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe ustalenia stanu faktycznego oraz kompletne uzasadnienie prawne stanowi istotny element każdej decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, której nie pozwalana jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi cechy rozstrzygnięcia nieprawidłowego, które nie opiera się na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne także z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1) c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.