V SA/Wa 63/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego M. Sp. j. J.P. i J.P. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) października 2018 r., nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala skargę. Przedmiotem skargi złożonej przez P.M. Sp. j. J. P. i J. P. jest (dalej: "Strona" lub "Skarżąca") jest rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR" lub "organ") zawarte w piśmie z dnia (...) października 2018 r. nr o odmowie przyznania Skarżącej pomocy finansowej ze środków unijnych w zakresie działania "Inwestycje produkcyjne w akwakulturę" w ramach Priorytetu 2 – Wspieranie akwakultury zrównoważonej środowiskowo, zasobooszczędnej, inn(...)owacyjnej, konkurencyjnej i opartej na wiedzy, zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze". Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Skarżąca w dniu 31 maja 2017 r. złożyła do ARiMR wniosek o dofinansowanie na realizację operacji w zakresie ww. działania. W części III formularza przedmiotowego wniosku "Opis operacji", w punkcie 1 Strona jako zakres operacji wskazała "inwestycje służące poprawie jakości produktów akwakultury lub stanowiące dla nich wartość dodaną" (art. 48 ust. 1 lit. f) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 508/2014 z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającym rozporządzenia Rady (WE) nr 2328/2003, (WE) nr 861/2006, (WE) nr 1198/2006 i (WE) nr 791/2007 oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1255/2011 (Dz. Urz. UE L 149 z 20.05.2014, str. 1, dalej: rozporządzenie 508/2014). Natomiast w punkcie 2 wniosku wpisano jako tytuł operacji "Poprawa jakości produktów akwakultury poprzez dywersyfikację prowadzonej działalności". W ramach realizowanej operacji Skarżąca wystąpiła o dofinansowanie zakupu linii do produkcji elementów betonowych wraz z niezbędnym węzłem przeznaczonych do przerabiania oddzielonego z mułu ze stawów osadu piaszczystego na elementy betonowe (maszyna wibracyjna ze stołem obrotowym wraz z oprzyrządowaniem, maszyna krocząca). Zgodnie z opisem operacji, zawartym we wniosku o dofinansowanie, ww. rozwiązanie przy corocznym pozbywaniu się mułu dennego ze stawów miało przyczynić się do poprawy jakości mięsa rybnego oraz zwiększenia produkcji rybnej w obiektach. Dodatkowo wnioskodawca wskazał, że zebrany muł denny zostanie wykorzystany do dywersyfikacji przedsiębiorstwa. ARiMR bez przeprowadzenia procedury wezwań wnioskodawcy do dodatkowych wyjaśnień (§ 46 ust. 2 i 3 Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej oraz wysokości stawek tej pomocy na realizację działań w ramach Priorytetu 2 - Wspieranie akwakultury zrównoważonej środowiskowo, zasobooszczędnej, innowacyjnej, konkurencyjnej i opartej na wiedzy, zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze" (Dz.U. z 2017 r., poz. 515) – dalej jako "rozporządzenie wykonawcze") uznała, że Strona nie spełnia warunków przyznania pomocy określonych w § 16 ust. 1 pkt 2 lit. d) rozporządzenia wykonawczego i pismem z dnia (...) listopada 2017 r. poinformowała Stronę o odmowie przyznania pomocy. Spółka wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Po analizie odmowy przyznania dofinansowania, wobec braku skierowania przez M. OR ARiMR wezwań do złożenia wyjaśnień w zakresie zaistniałych rozbieżności, pismem z dnia (...) stycznia 2018 r. organ przywrócił sprawę do ponownej oceny, wskazując na konieczność przeprowadzenia prawidłowej weryfikacji złożonego wniosku o dofinansowanie, zmierzającej do wyjaśnienia powstałych wątpliwości co do intencji wnioskodawcy dotyczących zakresu realizowanej operacji. W toku ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, ARiMR dwukrotnie, tj. pismem z dnia (...) marca 2018 r., a następnie pismem z dnia (...) sierpnia 2018 r. wezwała Stronę do usunięcia braków w złożonym wniosku o dofinansowanie oraz do złożenia stosownych wyjaśnień i wymaganych załączników. Powołując się na analizę przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji aplikacyjnej pod kątem związku zaznaczonego we wniosku zakresu operacji, tj. "inwestycje służące poprawie jakości produktów akwakultury lub stanowiące wartość dodaną" ze szczegółowym jej opisem, ARiMR wskazywała, że kwestią wymagającą wyjaśnienia jest kwalifikowalność i zasadność zakupu maszyny wibracyjnej z obrotowym stołem wraz z oprzyrządowaniem służącej do przerabiania oddzielonego z mułu osadu piaszczystego na elementy betonowe w kontekście realizacji celu planowanej operacji – czyli poprawy jakości produktów akwakultury. Skarżąca każdorazowo była informowana o niezgodności tytułu i wskazanego zakresu operacji z jej szczegółowym opisem i proszona o wyjaśnienia ww. kwestii oraz o wskazanie w jaki sposób maszyna do produkcji bloczków betonowych przyczyni się do poprawy jakości produktów rybołówstwa. W pismach stanowiących odpowiedź na wystosowane wezwania do usunięcia braków i złożenia wyjaśnień (pismo z dnia (...) kwietnia 2018 r. oraz pismo z dnia (...) września 2018 r.), Strona przedstawiła swoje stanowisko odnośnie kwalifikowalności kosztów zawartych w zakresie rzeczowym operacji. Z treści tych wyjaśnień wynikało, że Skarżąca ubiega się o dofinansowanie zakupu ww. maszyny, bo dzięki realizacji tej inwestycji stawy rybne będą oczyszczane z mułu dennego, co natomiast przełoży się na poprawę jakości mięsa odłowionych ryb czyli wpłynie na poprawę jakości produktów akwakultury. Strona opisała także proces technologiczny produkcji elementów betonowych wraz z wyliczeniami ilościowymi otrzymanego surowca oraz załączyła wymagane dokumenty konieczne do formalnej oceny wniosku. Ponadto konsekwentnie twierdziła, że zawarta we wniosku o dofinansowanie nazwa operacji oraz jej cel, zaznaczony w formularzu wniosku, nie wyklucza się z opisem szczegółowym operacji i zakresem rzeczowo finansowym złożonej aplikacji. Wyjaśnienia przedłożone przez wnioskodawcę nie zostały uznane przez ARiMR za wystarczające do przyjęcia, że maszyna do produkcji bloczków betonowych z oddzielonego z mułu dennego osadu piaszczystego przyczyni się w jakikolwiek sposób do poprawy jakości produktów akwakultury, a tym samym zakup ww. urządzenia nie może stanowić kosztu kwalifikowalnego w ramach przedmiotowego działania. W związku z powyższym, powołując się na treść art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1267) dalej jako: "ustawa o wspieraniu", Agencja odmówiła przyznania pomocy finansowej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, że maszyna wibracyjna z obrotowym stołem wraz z oprzyrządowaniem (maszyna krocząca), której zakup planuje Strona, przeznaczona jest do produkcji elementów betonowych dużych gabarytów. W zależności od zastosowanego osprzętu można produkować m.in. następujące elementy: płyty drogowe, płyty YOMB, nadproża, słupki sadownicze, studnie kablowe, kręgi, rury, bariery drogowe i inne. W ocenie ARiMR planowana inwestycja w głównej mierze będzie wykorzystywana do produkcji elementów betonowych w ramach prowadzonej przez Spółkę działalności (Produkcja wyrobów betonowych z betonu) i tym samym przyczyni się do wzrostu jej dochodów. W tej sytuacji błędne jest twierdzenie Strony, że planowana inwestycja wpłynie na poprawę jakości produktów akwakultury, gdyż produkcja wyrobów betonowych nie jest tego rodzaju działalnością. W konsekwencji ARiMR stwierdziła, że realizacja zakresu rzeczowego operacji planowanej przez Stronę nie może być przedmiotem wsparcia w ramach operacji służących poprawie jakości produktów akwakultury lub stanowiących dla nich wartość dodaną, o których mowa w art. 48 ust. 1 lit. f) i lit. h) rozporządzenia nr 508/2014 i tym samym nie wpisuje się w zakres operacji określonych w § 16 ust. 1 pkt 2 lit. d) rozporządzenia wykonawczego. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Spółka wniosła o jego uchylenie podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy o wspieraniu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na ocenie wniosku o dofinansowanie z naruszeniem zasady praworządności, tj.: - odmowie dofinansowania w oparciu o stwierdzenie, że wniosek o dofinansowanie nie kwalifikuje się do wsparcia w ramach grupy operacji modernizacyjnych zwiększających wartość dodaną produktów rybactwa lub dywersyfikujących dochody przedsiębiorstw akwakultury; - nieuzasadnienie stanowiska o odmowie przyznania dofinansowania, tj. ograniczenie się do lakonicznego stwierdzenia, że inwestycja nie może zostać dofinansowana z uwagi, że produkcja wyrobów budowlanych nie jest działalnością, która służy poprawie jakości produktów akwakultury; - nieuzasadnione narażenie wnioskodawcy na koszty związane z dostarczeniem opinii Instytutu Techniki Budowlanej, w celu potwierdzenia wykorzystaniu osadu piaszczystego do produkcji masy betonowej. 2. art. 13 ust. 4 ustawy o wspieraniu polegające na błędnym i nieuzasadnionym przyjęciu, że objęte wnioskiem zamierzenie nie kwalifikuje się do przyznania pomocy, podczas gdy z wniosku i przedłożonej do niego dokumentacji wynika oczywiście przeciwnie, co również ma potwierdzenie z interpretacji zamieszczanych na stronie internetowej administrowanej przez ARiMR w zakładce pytanie i odpowiedzi i adresowanej do wnioskodawców oraz z uzyskanej opinii z Instytutu Techniki Budowlanej, której wymagała ARiMR podczas weryfikacji wniosku o dofinansowanie. 3. art. 48 ust. 1 lit. f rozporządzenia nr 508/2014 oraz § 27 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia wykonawczego, poprzez ich niewłaściwą wykładnię, jakoby zakup urządzenia będącego dywersyfikacją działalności - nie mógłby zostać uznane za wartość dodaną do produkcji produktów akwakultury. 4. a w konsekwencji powyższych – art. 16 ust. 1 ustawy o wspieraniu poprzez odmowę przyznania pomocy pomimo złożenia wniosku spełniającego warunki przyznania pomocy wyrażone w art. 13 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnieć należy, że warunki i tryb przyznania oraz wypłaty i zwrotu pomocy na realizację działania "Inwestycje produkcyjne w akwakulturę" określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 28 lutego 2017 r. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 3 lit. a tego rozporządzenia w zakresie Priorytetu 2 – Wspieranie akwakultury zrównoważonej środowiskowo, zasobooszczędnej, innowacyjnej, konkurencyjnej i opartej na wiedzy pomoc finansowa przyznaje się w ramach działania – inwestycje produkcyjne w akwakulturę obejmującego poddziałania, o których mowa w art. 48 ust. 1 lit. a-d oraz f i h rozporządzenia nr 508/2014. Zgodnie zaś z § 16 ust. 1 pkt 2 lit. d) tego rozporządzenia, do kosztów kwalifikowalnych zalicza się grupę operacji modernizacyjnych zwiększających wartość dodaną produktów rybactwa lub dywersyfikujących dochody przedsiębiorstw akwakultury - w przypadku wsparcia, o którym mowa w art. 48 ust. 1 lit. f oraz h rozporządzenia nr 508/2014. W końcu zgodnie z art. 48 ust. 1 lit. f) i h) powołanego rozporządzenia nr 508/2014 pomoc na realizację operacji w ramach operacji modernizacyjnych zwiększających wartość dodaną produktów rybactwa lub dywersyfikujących dochody przedsiębiorstw akwakultury rozporządzenia wykonawczego) przyznaje się na: inwestycje służące poprawie jakości produktów akwakultury lub stanowiące ich wartość dodaną (art. 48 ust. 1 lit. f); różnicowanie dochodów przedsiębiorstw z sektora akwakultury poprzez rozwój działalności uzupełniającej (art. 48 ust. 1 lit. h). W rozpoznawanej sprawie, określając zakres operacji, Skarżąca wskazała "inwestycje służące poprawie jakości produktów akwakultury lub stanowiące dla nich wartość dodaną", co odpowiadało treści art. 48 ust. 1 lit. f. Pole "różnicowanie dochodów przedsiębiorstw z sektora akwakultury przez rozwój działalności uzupełniającej" odpowiadające treści art. 48 ust. 1 lit. h nie zostało przez Stronę zaznaczone. Tytuł operacji został określony jako "Poprawa jakości produktów akwakultury poprzez dywersyfikację prowadzonej działalności". Jednocześnie ze szczegółowego opisu operacji wynikało, że podstawowym jej celem miała być poprawa jakości mięsa rybiego oraz zwiększenie produkcji rybnej. Cel ten miał zaś zostać osiągnięty poprzez pozbywanie się mułu dennego ze stawów. Do tego Skarżąca potrzebowała jednak zakupić linię produkcyjną wraz z niezbędnym węzłem, które miały służyć do przerabiania oddzielonego z mułu stawowego osadu typowo piaszczystego na elementy betonowe (maszyna wibracyjna ze stołem obrotowym wraz z oprzyrządowaniem, maszyna krocząca). Dodać należy, że w pismach wyjaśniających Skarżąca podkreślała, że "bez wykorzystania maszyny o którą wnioskodawca aplikuje nie ma możliwości przetwarzania osadu piaszczystego, co z kolei przekłada się na brak corocznego oczyszczania stawów oraz niewyprodukowania wyrobu betonowego" (pismo z dnia (...) kwietnia 2018 r.) oraz, że "dzięki realizacji operacji wnioskodawca dokona dywersyfikacji działalności mającej wpływ na jakość spożywczą ryby jak i na całe przedsiębiorstwo w tym działalność zw. z kodem PKD 23.61" (pismo z dnia (...) września 2018 r). W pismach tych Skarżąca podkreślała ponadto, że poprawa jakości produktów akwakultury nastąpi poprzez dywersyfikację prowadzonej działalności. W ocenie Sądu – mając na uwadze ww. wyjaśnienia Skarżącej – ARiMR zasadnie uznała, że Strona zadeklarowała realizację operacji mającej na celu poprawę jakości produktów akwakultury. Trafnie też ARiMR uznała, że Skarżąca nie wykazała jednak, że zakup maszyny do przerabiania osadu piaszczystego wydzielonego z mułu dennego na bloczki betonowe przyczyni się do osiągnięcia tego celu (realizacji zakresu operacji). Podkreślić bowiem należy, że finalnym produktem operacji o dofinansowanie której ubiegała się Strona miały być elementy betonowe. Wynika to jednoznacznie z wyjaśnień Skarżącej zawartych zarówno we wniosku o dofinansowanie, jak i w pismach z dnia (...) kwietnia i (...) września 2018 r. Ten finalny produkt w żaden sposób nie mógł być natomiast powiązany z poprawą jakości ryb. Oceny tej nie mógł zmienić fakt wykorzystania przy produkcji elementów betonowych mułu ze stawów rybnych. Podkreślić przy tym należy, że ARiMR nie kwestionowała tego, że oczyszczanie stawów z nagromadzonego osadu mułowego ma pozytywny wpływ na warunki chowu ryb, a tym samym na ich walory smakowe. Niemniej jednak zasadnie stwierdziła, że trudno znaleźć zależność pomiędzy poprawą jakości produktu akwakultury, a produkcją bloczków betowych, nawet jeśli dzięki przedstawionej do refundacji maszynie wytwarzane są one z wydzielonego z mułu osadu piaszczystego. W konsekwencji należało uznać, że zakup maszyny objętej wnioskiem o dofinansowanie w większym stopniu przyczyni się do oszczędności w zakupach piachu na potrzeby betoniarni prowadzonej przez Stronę oraz zwiększenia produkcji wyrobów betonowych i wzrostu dochodów Strony z tego tytułu, a nie do poprawy jakości produktów akwakultury. Istotne znaczenie miało również to, że przeważająca działalność Skarżącej polega na Produkcji wyrobów betonowych z betonu kod PKD 23.61.Z. Odnosząc się do powołanych przez Skarżącą informacji zamieszczonych na stronie internetowej www.arimr.gov.pl (str. 11 skargi), z których wynika, że kosztami kwalifikowanymi w ramach grupy operacji modernizacyjnych zwiększających wartość dodaną produktów rybactwa lub dywersyfikujących dochody przedsiębiorstw akwakultury mogą być koszty działalności uzupełniającej polegającej na świadczeniu usług budowlanych, agrotechnicznych, transportowych lub uprawy roślin wskazać należy, że informacje te nie potwierdzają stanowiska Strony. Twierdzi ona bowiem, że skoro dopuszczalne jest zdaniem ARiMR uznanie za kwalifikowalne ww. kosztów, to zasługiwał na to także zakup maszyny do produkcji elementów betonowych proponowany przez Stronę. Skarżąca zdaje się jednak nie dostrzegać, że określając zakres operacji nie zaznaczyła pola "różnicowanie dochodów przedsiębiorstw z sektora akwakultury przez rozwój działalności uzupełniającej" lecz pole "inwestycje służące poprawie jakości produktów akwakultury lub stanowiące do nich wartość dodaną". Niezależnie od tego wszystkie wskazane przez ARiMR rodzaje działalności uzupełniającej miały ścisły związek z produktami akwakultury (środek transportu zakupiony w ramach operacji miał być wykorzystany do przewożenia produktów akwakultury, produkcja roślinna miała być przeznaczana na paszę dla ryb, itp.). Działalność Skarżącej, polegająca na produkcji wyrobów betonowych, takiego związku z produktami akwakultury nie miała. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego pomoc na realizację operacji w ramach działania inwestycje produkcyjne w akwakulturę nie obejmuje operacji w zakresie dotyczącym odbudowy istniejących stawów lub zalewów przez usuwanie mułu lub inwestycji mających na celu zapobieganie odkładaniu się mułu. Jednocześnie dodać należy, że odmulanie stawów wynika z praktyki prowadzenia gospodarki rybackiej. Jest to więc czynność niejako obowiązkowa, dokonywana w miarę potrzeb. W związku z tym nie znajduje uzasadnienia stanowisko Strony jakoby to zakup maszyny do przetwarzania osadu piaszczystego, wydzielonego z zebranego mułu na bloki betonowe, miał przyczynić się do odmulania stawów. Dodać trzeba, że ze szczegółowego opisu operacji zamieszczonego we wniosku wynika, że Skarżąca złożyła przedmiotowy wniosek właśnie z uwagi na to, że uzyskanie dofinansowania na operację polegającą na usuwaniu mułu ze stawów nie było już możliwe. Można zatem odnieść wrażenie, że przyznana pomoc nie miała służyć Skarżącej do zrealizowania zakresu operacji, tj. poprawy jakości produktów akwakultury. Pośrednio pomoc ta miała natomiast służyć sfinansowaniu odmulenia stawów, tj. czynności, którą Strona powinna podjąć w ramach dobrej praktyki gospodarki rybackiej, i na którą dofinansowanie nie przysługiwało. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów wskazać należy, że zgodnie z przepisami ustawy o wspieraniu to ARiMR wykonuje, jako instytucja pośrednicząca, zadania instytucji zarządzającej (art. 6 ust. 1 pkt 1). Agencja rozpatruje wnioski, m.in, w oparciu o zasady wskazane w art. 15 ustawy. Jedną z zasad wymienionych w tym artykule jest zasada praworządności, co oznacza, iż Agencja ma przestrzegać obowiązujących przepisów prawa. Dlatego też, na skutek niespełnienia warunków przyznania pomocy – co wyjaśniono powyżej – Agencja zasadnie, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o wspieraniu, odmówiła jej przyznania. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.