V SA/Wa 631/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Zabłocka (spr.), Asesor WSA Danuta Dopierała, Sędzia NSA Piotr Piszczek, , Protokolant Izabela Kucharczyk-Szczerba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa B. M. s.c.– [...] na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych skargę oddala Decyzją z [...] stycznia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych , po rozpatrzeniu wniosku w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne spółki cywilnej M. – 2 s.c. M.S., M.K. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: Ubezpieczenia społeczne za okres 06.2003 r.- 09.2003 r. w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu składek [...] zł, odsetek liczonych na dzień [...].09.2004 r. – [...] zł; Ubezpieczenie zdrowotne za okres 06.2003 r.- 09.2003 r w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu składek [...] zł, odsetek liczonych na dzień [...].09.2004 r. – [...] zł; Fundusz Pracy i FGŚP za okres 06.2003 r.-09.2003 r. w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu składek [...] zł, odsetek liczonych na dzień [...].09.2004 r. – [...] zł. W uzasadnieniu decyzji Zakład wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład może umorzyć należności z tytułu składek jedynie w przypadku ich całkowitej nieściągalności, której przypadki zostały przez ustawodawcę taksatywnie określone w art. 28 ust. 3. Po przytoczeniu treści art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Zakład stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanki całkowitej nieściągalności – Urząd Skarbowy zwrócił tytuły jedynie z relacją poborcy skarbowego, że Spółka nie prowadzi działalności. Jednocześnie decyzjami z [...] września 2004 r. przeniesiono odpowiedzialność za zaległości Spółki na jej wspólników. Następnie organ orzekający stwierdził, że ponieważ zadłużenie dotyczy składek należnych za pracowników spółki M. - 2 brak jest możliwości zastosowania art. 28 ust. 3a pozwalającego na umorzenie należności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej, będącej równocześnie ubezpieczonym i płatnikiem składek. Zakład wskazał również, że Spółka podlegała przepisom ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz.1287 ze zm.) , co wyłącza możliwość zastosowania przepisów art. 17 ustawy z dnia 18.12.2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Rozpoznając sprawę w wyniku wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2005 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2005 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 1422/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2005 r. uznając, że została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Rozpoznając sprawę ponownie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych , decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że orzekający w sprawie organ I instancji prawidłowo przeanalizował i ocenił stan faktyczny i prawny sprawy. Stwierdził, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności wymienionych taksatywnie w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, natomiast przepis art. 28 ust. 3 a , stanowiący o możliwości umorzenia zadłużenia pomimo braku jego całkowitej nieściągalności, nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ dotyczy jedynie należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, a w tej sprawie mamy do czynienia ze składkami należnymi za pracowników spółki cywilnej M. 2. Skargą z dnia 29 grudnia 2006 r. skarżący M. S. i M. K. wspólnicy spółki cywilnej M. 2, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie należności, zarzucając, że decyzja z dnia [...] listopada 2006 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2005 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7 i 8 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365), a w szczególności §2 oraz §3 ust.1 pkt 1. Rozwijając zarzuty w motywach skargi, skarżący powołali się na wyrok Sądu Apelacyjnego w B. z dnia [...] stycznia 2004 r. sygn. akt IIIAua 1607/03, w którym to wyroku Sąd orzekł, ze przepis art. 28 ust. 3a ma zastosowanie do ubezpieczonego, który jednocześnie jest zobowiązany do opłacania składek na własne ubezpieczenia społeczne oraz jest płatnikiem jako pracodawca, ponieważ gdyby ustawodawca zamierzał ograniczyć stosowanie tego przepisu wyłącznie do zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika, to zamieściłby takie wyraźne zastrzeżenie w przepisie. Skarżący podnieśli również, że ich zaległości powstały na skutek nie wywiązywania się z zobowiązań przez ich kontrahenta, co do którego ogłoszona została upadłość. Podnieśli, że nie mają szansy na zaspokojenie się z masy upadłości wobec ogromnego zadłużenia upadłego wobec banków i z tytułu należności publicznych. Podkreślili, że nie prowadzą działalności gospodarczej i nie mają majątku na spłatę zadłużenia, zachodzi więc przesłanka całkowitej nieściągalności. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej: ppsa, w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez działającego w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Prezesa ZUS, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami procesowymi jak i z normami prawa materialnego, Sąd nie dopatrzył się, aby decyzja ta została wydana z naruszeniem norm prawa stanowiących podstawę jej wydania. W ocenie Sądu, decyzja będąca przedmiotem skargi odpowiada prawu. Należy zatem stwierdzić, iż zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie treścią przepisu art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2007 r. Nr 11, poz.74) zwanej dalej ustawą, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem postanowień ust. 3a. Wyliczenie zawarte w przepisie art. 28 ust. 3 ustawy jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2 i 3 zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo ustalił, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w przepisie art. 28 ust. 3 ustawy. Fakt nie prowadzenia działalności gospodarczej przez podmiot zobowiązany do zapłacenia składek i brak możliwości zapłacenia za zaległe składki nie stanowi w świetle art. 28 ust. 3 ustawy o całkowitej nieściągalności, w sytuacji gdy odpowiedzialność za zobowiązania dłużnika ponoszą osoby trzecie, a zgodnie z art. 30 ustawy w zw. z art. 115 Ordynacji podatkowej skarżący jako wspólnicy spółki cywilnej M. 2 odpowiadają solidarnie za jej zobowiązania, przy czym skarżąca otrzymuje wynagrodzenie, z którego prowadzona jest egzekucja. Podstawowym zagadnieniem, które należało rozstrzygnąć oceniając zaskarżoną decyzję - po ustaleniu, że w sprawie nie zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności - była kwestia czy przepis art. 28 ust 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, przewidujący możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pomimo braku ich całkowitej nieściągalności ma zastosowanie do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia tylko w odniesieniu do składek na ubezpieczenia własne tych płatników, czy też w odniesieniu do wszystkich składek płaconych przez nich, pod warunkiem , że są to składki płacone na te ubezpieczenia. Sąd w tym składzie nie podzielił stanowiska skarżących i przywołanego przez nich w skardze stanowiska Sądu Apelacyjnego w B. wyrażonego w wyroku w spr. o sygn. akt IIIAua 1607/03 i uznał, że przepis art. 28 ust. 3a ustawy nie ma zastosowania do składek płaconych za pracowników. Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w ww. wyroku przez Sąd Apelacyjny, według którego gdyby ustawodawca "zamierzał ograniczyć stosowanie tego przepisu wyłącznie do zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika, to zamieściłby takie wyraźne zastrzeżenie w przepisie". W ocenie Sądu sformułowanie art. 28 ust. 3a ustawy wprost stanowi , że ustawodawca ograniczył przewidzianą tym przepisem możliwość umorzenia należności właśnie do należności z tytułu składek własnych ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek. Wbrew twierdzeniu Sądu Apelacyjnego zostało to wyraźnie sformułowane przez ustawodawcę. Przepis art. 28 ust. 3a ustawy stanowi, że "Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności." Przy tak sformułowanym zapisie dodatkowe określenie, że chodzi o własne ubezpieczenie ubezpieczonego jest zbędne, ponieważ składka na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego jest zawsze ze swej istoty jego składką własną. Składkę może ubezpieczony opłacać sam lub przez płatnika. Ubezpieczonymi zgodnie z art. 4 ust.1 ustawy są osoby fizyczne podlegające chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy, tj. ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu, ubezpieczenie w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczeniu z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Płatnikami natomiast zgodnie z ust. 2 art. 4 są (w zakresie dotyczącym niniejszej sprawy) : pracodawca w stosunku do pracowników i ubezpieczony zobowiązany do opłacenia składek na własne ubezpieczenia społeczne. W art. 28 ust. 3a ustawodawca nie powiedział, że dotyczy on należności z tytułu składek, które zobowiązany jest opłacać podmiot który jest ubezpieczonym i płatnikiem, ale użył określenia " należności z tytułu składek ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami składek". Tym samym dopuścił możliwość umorzenia składek tych ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami składek , czyli przedsiębiorców i wykluczył umorzenie należności z tytułu składek tych ubezpieczonych którzy nie są płatnikami składek, a więc np. pracowników. Ponadto przepisu art. 28 ust. 3a ustawy nie można interpretować w oderwaniu od innych przepisów dotyczących systemu ubezpieczeń społecznych. Interpretując przepis art. 28 ust. 3 a należy wziąć pod uwagę treść art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 2004 r.Nr.39, poz.353 ze zm.), który stanowi, że przy ustalaniu prawa do emerytury lub renty dla: 1) płatników składek, zobowiązanych do opłacania składek na własne ubezpieczenia emerytalne i rentowe, 2) osób współpracujących z osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność - nie uwzględnia się okresu, za który nie zostały opłacone składki, mimo podlegania obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym w tym okresie. W odniesieniu do innych ubezpieczonych przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie przewidują powiązania faktycznego zapłacenia składek za dany okres z prawem do zaliczenia tego okresu przy ustalaniu prawa do emerytury lub renty. Łączna interpretacja powyższych przepisów daje podstawę do przyjęcia, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności tylko w sytuacji, gdy umorzenie takie nie będzie obciążeniem dla ZUS , ponieważ okres, za który nie zostaną zapłacone składki nie będzie uwzględniany przy ustalaniu prawa do emerytury lub renty. Za przyjęciem przedstawionej wyżej interpretacji art. 28 ust. 3 a ustawy przemawia również zasada równego traktowania przedsiębiorców. Przyjęcie odmiennej interpretacji powodowałoby, że należności z tytułu składek za pracowników należne od podmiotów prowadzących działalność gospodarczą jako osoby prawne, a więc będące płatnikami składek, ale nie ubezpieczonymi, mogłyby być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, natomiast należności z tytułu składek za pracowników należne od przedsiębiorców będących osobami fizycznymi, a więc ubezpieczonymi mogłyby być umarzane również w innych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Po przyjęciu , że art. 28 ust. 3a ustawy nie ma zastosowania do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia za pracowników, a takie były przedmiotem postępowania w tej sprawie, należy uznać, że niezasadny jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3 b w celu określenia szczegółowych zasad umarzania, o których mowa w ust. 3a i nie może mieć zastosowania do sytuacji, do których nie ma zastosowania art. 28 ust. 3 a ustawy. Wobec prawidłowej interpretacji przez organ orzekający przepisu art. 28 ust. 3 a ustawy, nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przepisów art. 7 i 8 kpa, poprzez nie podjęcie wszelkich działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie rozważenie sytuacji materialnej i osobistej skarżących wspólników spółki cywilnej M. 2, w sytuacji gdy nie istniała możliwość umorzenia ich zadłużenia z powodów innych niż całkowita nieściągalność, nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania jest podstawą do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Sąd stwierdził, że organ orzekający naruszył przepis art. 153 p.p.s.a. nie wykonując zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1422/05 w części , w której Sąd ten zobowiązał organ orzekający do odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do regulacji prawnych dotyczących przedawnienia należności powstałych przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Ponieważ – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy – postępowanie w rozpoznawanej sprawie dotyczy składek na ubezpieczenia społeczne należnych za okres od czerwca 2003 r. do września 2003 r. nie rozważenie kwestii przedawnienia należności powstałych przed 1999 r. nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania, nie jest więc naruszeniem przepisów, które stanowiłoby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Na koniec należy wyjaśnić, że Sąd administracyjny nie ma możliwości umorzenia zadłużenia z tytułu składek. Takie uprawnienie przysługuje tylko organowi powołanemu ustawą do orzekania w sprawie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, czyli Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi mógłby decyzję w całości lub części uchylić lub stwierdzić jej nieważność albo stwierdzić, że wydana została z naruszeniem prawa, co w niniejszym postępowaniu nie miało miejsca. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.