V SA/Wa 632/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant: starszy sekretarz - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... stycznia 2011 r. nr ... znak ... w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu ... listopada 2005 r. H. W. (zwany dalej skarżącym) złożył w Biurze Powiatu G. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie renty strukturalnej. Rozpoznając powyższy wniosek decyzją z dnia ... czerwca 2006 r. nr ... Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dla Powiatu G. w O. przyznał skarżącemu powyższą rentę strukturalną od ... maja 2006 roku do ... kwietnia 2016 roku w kwocie ... zł brutto uzasadniając to spełnieniem przez skarżącego warunków wymaganych do przyznania i wypłaty renty strukturalnej, wyszczególnionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.). Pismem z dnia ... lipca 2010 r. Prezes ARiMR zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej przyznanej decyzją z dnia ... czerwca 2006 r. W uzasadnieniu zawiadomienia Prezes ARiMR wyjaśnił, iż w dniu ... sierpnia 2009 r. wydana została decyzja nr ... o odmowie przyznania renty strukturalnej podstawą czego był fakt, iż skarżący nie posiadał na własność gruntów rolnych o powierzchni co najmniej ... ha, a tym samym nie spełniał wymogu określonego w § 4 pkt 4 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r., co z kolei uzasadnia konieczność dokonania zwrotu środków uzyskanych z decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dla Powiatu G. w O. z dnia ... czerwca 2006 r. Mając powyższe na uwadze w dniu ... listopada 2010 r. Prezes ARiMR wydał decyzję nr ..., którą ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej w wysokości ... zł. W jej uzasadnieniu podniósł, iż decyzja z dnia ... czerwca 2006 r. o przyznaniu renty strukturalnej, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, została wycofana z obrotu prawnego decyzją Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia ... lutego 2008 r., która została utrzymana w mocy decyzją Prezesa ARiMR nr ... z dnia ... czerwca 2008 r. Podstawą faktyczną dla stwierdzenia nieważności tej decyzji była okoliczność, iż skarżący w dniu składania wniosku nie posiadał na własność co najmniej ... ha użytków rolnych, co stanowiło jeden z wymogów, od spełnienia którego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. uzależniało możliwość skutecznego ubiegania się o przyznanie renty strukturalnej. Ponadto skarżący nie przekazał przed wydaniem decyzji przez Kierownika Biura Powiatu G. ARiMR całości gruntów wchodzących w skład gospodarstwa czym, w ocenie organu, również naruszył zapisy powyższego rozporządzenia. Jak dalej podniósł Prezes ARiMR w decyzji z dnia ... listopada 2010 r. fakt, iż decyzja na mocy której skarżący nabył uprawnienie do renty strukturalnej wydana została z rażącym naruszeniem prawa, zaś po ustaleniu tej okoliczności przez organ wyższego stopnia – wycofana z obrotu prawnego i nie wywołuje skutków prawnych, całość środków wypłaconych skarżącemu na mocy wadliwego rozstrzygnięcia Kierownika Biura Powiatu G. ARiMR podlega zwrotowi w zakresie renty strukturalnej w wysokości ... zł. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ARiMR decyzją z dnia ... stycznia 2011 r. nr ... – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej jako: "k.p.a.") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia ... listopada 2010 r. ponownie zwracając uwagę, iż niniejsze postępowanie prowadzone jest w oparciu o ostateczną decyzję administracyjną Kierownika Biura Powiatu G. ARiMR z dnia ... sierpnia 2009 r. (błędnie wskazana data: ... czerwca 2006 r. – uwaga Sądu), która ma walor ostateczności i wywołuje określone skutki prawne m.in. stanowi podstawę do ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego błędów popełnionych przez pracowników w ARiMR, w wyniku czego otrzymał on rentę strukturalną mimo braku spełnienia warunków wymaganych do jej uzyskania organ odwoławczy wyjaśnił, iż przepis art. 29 ust 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 z późn. zm.) przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Przepis ten, zdaniem organu, nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Obejmuje więc swoim zakresem zarówno nienależnie, jak i nadmiernie pobrane środki publiczne w oparciu o decyzję, która następnie została usunięta z obrotu prawnego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponadto przytaczając treść art. 71 ust 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej Prezes ARiMR wyjaśnił, iż w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z art. 73 ust 3 rozporządzenia nr 796/2004. Pismem z ... lutego 2011 r. skarżący złożył skargę na powyższą decyzję Prezesa ARiMR z ... stycznia 2011 r. wnosząc o jej uchylenie, przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W jej uzasadnieniu podniósł, iż w wyniku przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego organ administracji wydanym w sprawie postanowieniu stwierdził spełnienie przez niego warunków do uzyskania renty strukturalnej, co skutkowało zbyciem w dniu ... maja 2006 r. (zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu) gospodarstwa rolnego i zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej. Ponadto, jak dalej wyjaśnił skarżący, stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu renty strukturalnej i konieczność zwrotu "nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej" doprowadziło do powstania szkody, stanowiącej równowartość przekazanego gospodarstwa rolnego oraz wartość utraconych korzyści, które osiągnąłby nadal pracując w gospodarstwie. W tym kontekście dodał również, że nie zbyłby gospodarstwa gdyby nie uzyskał postanowienia o spełnieniu warunków do przyznania renty strukturalnej. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa ARiMR wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu natomiast zarzuty podnoszone w skardze, dotyczące cywilnych zasad odpowiedzialności za szkodę, jakkolwiek istotne i ważne, nie mogą być przedmiotem rozpoznania w toku postępowania administracyjnego. W protokole rozprawy z dnia 15 września 2011 r. skarżący oświadczył, iż sam gospodarował na całej powierzchni nieruchomości rolnej, czuje się pokrzywdzony stanowiskiem organu i gdyby wiedział, że nie spełnia warunków do przyznania renty strukturalnej to nie przekazałby gospodarstwa rolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej – p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną w myśl art. 134 p.p.s.a. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ ustalając kwotę nienależnie pobranej płatności powołał się na ustalenia dokonane decyzją własną z dnia ... lutego 2008 r. utrzymaną w mocy decyzją własną z dnia ... czerwca 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dla Powiatu G. z/s O. z dnia ... czerwca 2006 r. przyznającej skarżącemu rentę strukturalną, będącą podstawą dokonania wypłaty kwot pieniężnych obecnie uznanych za nienależne. Jednocześnie organ wskazał, że działa w oparciu o art. 29 ust 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) i wydanie decyzji nie jest uzależnione od przyczyny z powodu, której nastąpiła wypłatanie nienależnego świadczenia. Takie twierdzenie organu jest nieuprawnione. Wymieniony przepis jest przepisem kompetencyjnym a twierdzenie organu narusza treść art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. L. 141.18 z 21 kwietnia 2004 r.) mającego zastosowanie w sprawie. Wymieniony przepis art. 73 stanowi o zwrocie nienależnych płatności, okresach przedawnienia, czyli możliwości dochodzenia zwrotu nienależnej płatności, jak też o okolicznościach braku zastosowaniu obowiązku zwrotu takiej kwoty. Samo rozporządzenie Komisji nr 796/2004 ma zastosowanie w sprawie gdyż zastąpiło ono z dniem 7 maja 2004 r. rozporządzenie Komisji nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. L. 327.11 z 2001 r.). Do przepisów tegoż ostatniego rozporządzenia (nr 2419/2001) odsyłał art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), (Dz. U. L. 153.30 z 30 kwietnia 2004 r.). Rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 było zaś podstawą prawną (art. 10-12) wraz z ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o wsparciu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229 poz. 2273 ze zm.) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191) do wydania decyzji z dnia ... czerwca 2006 r. przyznającej skarżącemu rentę strukturalną, na podstawie której uzyskał płatności objęte obecnie zaskarżoną decyzją. Zgodnie zaś z art. 73 ust 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeżeli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, powyższy akapit stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie ... miesięcy od płatności. Zatem wymieniony przepis wyraźnie stanowi, iż o zwrocie nienależnie pobranych płatności może decydować również przyczyna, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Odnosząc to na grunt przedmiotowej sprawy należy podnieść, że z decyzji stwierdzającej nieważność decyzji przyznającej rentę strukturalną skarżącemu, na której ustalenia powołuje się organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu, wynika, iż H. W. złożył w dniu ... listopada 2005 r. wniosek o przyznanie renty strukturalnej. We wniosku tym wskazał dwa zasadnicze fakty, tj. okoliczność, iż jest udziałowcem w ¾ udziału działek o łącznej powierzchni użytków rolnych ... ha wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, oraz że jest kawalerem. Organ – Kierownik Biura Powiatowego ARiMR z/s O. przyjmując m.in. te twierdzenie wydał postanowienie w dniu ... grudnia 2005 r. stwierdzające, że wnioskodawca spełnia warunki niezbędne do uzyskania renty strukturalnej określone w § 4 pkt 1-3, pkt 6 i 7, § 11 i § 20 ust 4 w/w rozporządzenie Rady Ministrów dnia 30 kwietnia 2004 r. Powyższe postanowienie organu było podstawą do dokonania przez wnioskodawcę czynności cywilnoprawnej – darowizny posiadanych przez niego udziałów nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Umowa darowizny sporządzona w formie aktu notarialnego w dniu ... maja 2006 r., przedłożona organowi, dała podstawę do wydania decyzji ... czerwca 2006 r. przyznającej rentę strukturalną. Zatem nie ma żadnych wątpliwości, że skarżący informował organ o stanie faktycznym i prawnym odnoszącym się do gospodarstwa rolnego, które chciał przekazać bratankowi. To organ prawidłowo ustalając stan faktyczny zastosował nieprawidłowo przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. dotyczące przyznania renty strukturalnej. Nie może być mowy o tym, że błąd organu mógł być wykryty przez rolnika skoro przyznano mu rentę w stanie faktycznym przez niego przedstawionym. Okoliczność, że organ w terminie późniejszym przeprowadził postępowanie doprowadzające do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej rentę strukturalną potwierdza tylko błąd organu. Postępowanie to zostało przeprowadzone z urzędu. W decyzji stwierdzającej nieważność ustalono, iż błąd polegał na rażącym naruszeniu § 4 ust 4 i § 20 ust 4 oraz § 6 ust 1 pkt 1 i § 4 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r., gdyż H. W. nie był wyłącznym właścicielem nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego ani w związku z tym nie przekazał za rentę strukturalną całego gospodarstwa rolnego. Organ dopiero w tej decyzji zauważył, że skarżący nie jest właścicielem całości gospodarstwa rolnego ani też, że jego współwłasność nieruchomości nie jest związana ze współmałżonkiem. Oczywisty błąd organu przyznającego rentę doprowadził do wypłaty świadczenia, które po wydaniu decyzji o stwierdzeniu nieważności i przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego i dokonaniu odmowy przyznania tej renty (decyzją z dnia ... sierpnia 2009 r.) stało się świadczeniem nienależnym. W tych warunkach powinno nastąpić uznanie błędu organu i odniesienie się do treści art. 73 ust 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, czego w sprawie nie dokonano. Podkreślić należy, że popełniony błąd organu nie był wynikiem nieprawidłowych działań skarżącego, nie dotyczył elementu stanu faktycznego związanego z obliczaniem danej płatności, skarżący nie miał na niego wpływu i nie mógł go zauważyć skoro przedstawiał okoliczności zgodnie z prawdą, a te okoliczności posłużyły za podstawę wydania decyzji pozytywnej dla niego. W tych warunkach brak zastosowania art. 73 ust 4 wymienionego rozporządzenia Komisji (WE) oraz twierdzenie organu, iż wydanie zaskarżonej decyzji nie jest zależne od przyczyny, z powodu której nastąpiła wypłata środków jest naruszeniem prawa. W przypadku art. 73 ust 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 jest to naruszenie prawa materialnego przez brak jego zastosowania. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższe wskazania Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Jednocześnie w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.