V SA/Wa 637/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego oddala skargę. Decyzją Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] nakazującą R. Sp. z o.o. (dalej jako: "Skarżąca" lub "Spółka") zwrot środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego za okresy sprawozdawcze od grudnia 2009 r. do grudnia 2011 r., za grudzień 2014 r. oraz za okres od stycznia 2015 r. do czerwca 2016 r. wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. W decyzji tej Prezes Zarządu PFRON określił wysokość kwot przypadających do zwrotu za poszczególne miesiące – suma tych kwot wyniosła 26.673 zł. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, że Spółka zatrudniła pracownika niepełnosprawnego – U. P. - nie spełniając warunku "efektu zachęty". Wyjaśnił też, że dla zatrudnienia przed 1 stycznia 2009 r. "efektu zachęty" nie da się ustalić na podstawie art. 26b ust 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2046 ze zm.) – dalej "ustawa o rehabilitacji", są natomiast wyjątki kiedy nie trzeba go ustalać i uznać za istniejący. Są to przypadki gdy pracodawca korzystał przed 1 stycznia 2009 r. z pomocy publicznej na zatrudnienie udzielanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2204/2002 z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa w zakresie zatrudnienia (Dz. Urz. WE L 337 z 13.12.2002, str. 3; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 4, str. 273 i Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, str. 85). Przesłanki te zostały przewidziane w motywie 30 zdanie 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz. Urz. WE L 214 z 09.08.2008, str. 3 ze zm.), które obowiązywało do 31 grudnia 2014 r. oraz w art. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. nr 237, poz. 1652) – dalej "ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r.". Sprawdzając spełnienie warunku "efektu zachęty" dla zatrudnienia przed 1 stycznia 2009 r, należy wykazać czy pracodawca korzystał z takiej pomocy. Pracodawcom, którzy nie korzystali z ww. pomocy związanej z zatrudnianiem pracownika, którego zgłoszono do dofinansowania do jego wynagrodzenia po 1 stycznia 2009 r., dofinansowanie nie należy się. W rozpoznawanej sprawie Spółka nie pobierała pomocy publicznej na ww. pracownika przed 1 stycznia 2009 r. Od powyższej decyzji Spółka złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem Spółki "efekt zachęty" wynikający z art. 26b ust. 4 ustawy o rehabilitacji dotyczy zatrudniania nowych pracowników, a nie tych którzy pozostają w stosunku pracy zawartym przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 5 grudnia 2008 r. Spółka wskazała, iż znalazło to odzwierciedlenie w: art. 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. który traktuje o osobach, które przed 1 stycznia 2009 r. , były zarówno zatrudnione jak i posiadały orzeczenie, art. 6 ustawy z 5 grudnia 2008 r., który mówi, iż do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Spółki o tym, że ustawodawca nie wykluczył z dofinansowania osób, które uzyskały orzeczenie o niepełnosprawności będąc w stosunku pracy, bez wątpienia świadczy też art. 26b ust. 2 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, w którym określa się zasady zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Minister utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji, a uzasadniając to rozstrzygnięcie powołał się na treść przepisów art. 26b ust. 1, 4, 5 i 6 oraz wskazał, że wnioski Wn-D za sporne okresy zostały złożone pod rządami przepisów przewidujących po stronie organów administracji m.in. obowiązek ustalenia, czy wystąpił tzw. "efekt zachęty". Minister zaznaczył, że efekt ten może być wykazany: - metodą ilościową - na podstawie art. 26b ust. 4 i 6 ustawy o rehabilitacji - poprzez wykazanie wzrostu netto stanu zatrudnienia ogółem w miesiącu podjęcia zatrudnienia przez pracownika, na którego pracodawca zamierza pobierać dofinansowanie, w stosunku do przeciętnego zatrudnienia ogółem w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc podjęcia zatrudnienia przez tego pracownika lub - metodą jakościową - poprzez wykazanie, że pracownik podjął pracę na wakacie zwolnionym w warunkach określonych w art. 26b ust. 4 pkt 1-6 i ust. 5 ustawy o rehabilitacji. Niespełnienie warunków określonych w ww. przepisach powoduje brak "efektu zachęty" oraz niemożność wypłacenia dofinansowania do zatrudnienia osoby niepełnosprawnej. Odnosząc się do argumentacji powołanej w odwołaniu, iż w przedmiotowej sprawie nawiązanie stosunku pracy przez pracodawcę z pracownikiem nastąpiło 1 lutego 2004 r., czyli przed dniem wejścia w życie przepisów mówiących o tzw. efekcie zachęty organ stwierdził, że był zobowiązany do stosowania stanu prawnego obowiązującego w dacie złożenia przez stronę wniosku o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracownika niepełnosprawnego. Dalej organ II instancji podkreślił, że biorąc pod uwagę brzmienie przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych), należało uznać, iż celem prawodawcy wspólnotowego było przyznanie pomocy na rekrutację nowych pracowników niepełnosprawnych, na aktywizację osób niepełnosprawnych dotychczas biernych zawodowo i zachowanie ciągłości pomocy uprzednio przyznanej na zatrudnienie pracownika. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Minister wskazał następnie, na przepisy przejściowe, w szczególności art. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. (wprowadzającej przepisy art. 26b ust. 4, 5 i 6 ustawy o rehabilitacji) zgodnie z którym jedynie pracodawca korzystający z refundacji składek na ubezpieczenia społeczne lub z miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych na podstawie art. 25a, 26a i 26b ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2008 r., może nadal korzystać z miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń tych pracowników na zasadach określonych w ustawie, o której mowa w art. 1, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009 r., z wyłączeniem art. 26b ust. 4 i 5. Organ wskazał ponadto, że ww. art. 2 ustawy zmieniającej jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 6 tejże ustawy. Tym samym (a contrario w stosunku do brzmienia ww. przepisu przejściowego), jeżeli pracodawca do 31 grudnia 2008 r. nie korzystał z pomocy na tego pracownika (zatrudnionego w lutym 2004 r.), to nie może korzystać z miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń tego pracownika na zasadach określonych w ustawie w brzmieniu od dnia 1 stycznia 2009 r. Chodzi tu bowiem o kontynuację wsparcia udzielonego przed zmianą przepisów dotyczących dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: - naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a konkretnie: a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 i art. 6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., poprzez błędne uznanie, iż przepis art. 2 ustawy zmieniającej jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 6 tejże ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 6 tej ustawy prowadzi do wniosku, iż do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe; b) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 26 b ust. 4-6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. poprzez uznanie, że przepis ten dotyczy także pracownika, który zatrudniony został jak osoba pełnosprawna, a orzeczenie o stopniu niepełnosprawności uzyskał w okresie późniejszym, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż dotyczy on pracowników nowozatrudnionych; - rażące naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6, art. 7a § 1, art. 8 k.p.a. – poprzez naruszenie zasady praworządności i rozstrzygnięcia wątpliwości na niekorzyść strony, a także prowadzenia postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli. Na podstawie ww. zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 28 maja 2018 r. Skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w skardze powołując się przy tym na wcześniejsze pisma Ministra potwierdzające brak obowiązku ustalania istnienia efektu zachęty dla potrzeb uzyskania dofinansowania w przypadku, gdy pracownik był zatrudniony przed dniem 1 stycznia 2009 r., a nabył stopień niepełnosprawności po tej dacie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z uwagi na treść przytoczonego przepisu Sąd w pierwszej kolejności zbadał poprawność przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego, a następnie prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia, tj. określenia Skarżącej kwoty dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego przypadającej do zwrotu. W wyniku powyższych czynności Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa przez orzekające organy, które dawałyby podstawę do uchylenia, czy stwierdzenia nieważności w całości lub w części zaskarżonej decyzji Ministra i/lub poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 6 i art. 8 k.p.a. Wynikająca z art. 6 k.p.a. zasada praworządności oraz zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a., nakładają na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Zastrzec jednak trzeba, że obowiązek ten nie może polegać na badaniu okoliczności faktycznych, które były podstawą orzekania w innych konkretnych, indywidualnych sprawach. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. wskazać należy, że o istnieniu wątpliwości co do treści normy prawnej można mówić dopiero wówczas, gdy po zastosowaniu różnych metod wykładni przepisów, z uwzględnieniem pierwszeństwa wykładni językowej, treść normy prawa nadal budzi wątpliwości. Taka sytuacja w ocenie Sądu nie miała w rozpoznawanej sprawie miejsca – o czym szerzej poniżej, co czyni ww. zarzut bezzasadnym. Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że Skarżąca zatrudniła U. P. w dniu 1 lutego 2004 r., tj. pod rządami uregulowań, które nie uzależniały przyznania dofinansowania od wystąpienia tzw. "efektu zachęty". Niemniej jednak organy orzekające w przedmiotowej sprawie zobowiązane były do stosowania stanu prawnego obowiązującego w dacie złożenia przez stronę wniosku o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń ww. pracownika, co po raz pierwszy miało miejsce w grudniu 2009 r. Dodać przy tym należy, że pomoc, o której mowa w art. 26a ustawy o rehabilitacji jest ściśle związana z zatrudnieniem pracownika niepełnosprawnego w określonym miesiącu. Wymóg "efektu zachęty" został wprowadzony ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r., jednak w myśl art. 2 tej ustawy pracodawcy korzystający z refundacji składek na ubezpieczenia społeczne lub miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych na podstawie przepisów art. 25a, 26a i 26b ustawy o rehabilitacji, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2008 r., mogli nadal korzystać z miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń tych pracowników na zasadach określonych w ustawie o rehabilitacji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009 r., z wyłączeniem art. 26b ust. 4 i 5. Powołany przepis miał zatem charakter szczególny wobec art. 6 powołanej ustawy, zgodnie z którym do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak wskazano powyżej Skarżąca zatrudniła U. P. w dniu 1 lutego 2004 r. będącą w tamtym czasie osobą pełnosprawną. Dodać należy, że ww. pracownik uzyskał orzeczenie o niepełnosprawności w dniu 3 listopada 2009 r. Następnie – od grudnia 2009 r. Skarżąca wnioskowała o przyznanie dofinansowania do wynagrodzenia tego pracownika. W przedmiotowym stanie faktycznym problemem jest więc odpowiedź na pytanie, czy zatrudnienie pracownika pełnosprawnego przed 1 stycznia 2009 r. i niekorzystanie z dofinansowania przed tą datą umożliwia otrzymanie dofinansowania w stanie prawnym, który obowiązywał po tej dacie, tzn. gdy uzależniał prawo otrzymania dofinansowania od wystąpienia "efektu zachęty". W ocenie Sądu art. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. daje jednoznaczną odpowiedź na powyższe pytanie. Warunkiem zachowania prawa do dofinansowania jest korzystanie z niego przed 1 stycznia 2009 r. Fakt uzyskania przez pracownika zatrudnionego jako osoba pełnosprawna przed tą datą i późniejsze uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności nie ma wobec jednoznacznej treści ww. przepisu znaczenia. Użyty przez prawodawcę czasownik "korzystać" - wg Słownika języka polskiego PWN oznacza wyzyskiwać coś, mieć z czegoś pożytek, użytkować coś, posługiwać się czymś jako narzędziem, środkiem. Korzystanie nie jest więc potencjalną możliwością otrzymania dofinansowania, np. tylko z uwagi na zatrudnienie pracownika niepełnosprawnego. Wymaga uprzedniego składania wniosków o dofinansowanie i otrzymywania środków PFRON (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 4475/15 oraz z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2519/16). Skarżąca takich czynności nie podjęła przed dniem 1 stycznia 2009 r., zatem nie korzystała z miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracownika niepełnosprawnego, a więc nie mogła z nich korzystać na zasadzie kontynuacji w oparciu o ww. przepis. Dodatkowo wskazać należy, że jak wynika z brzmienia motywu 28 i 30 preambuły do rozporządzenia nr 800/2008 "28. Aby mieć pewność, że pomoc jest niezbędna i zachęca do rozwoju dalszej działalności lub projektów, niniejsze rozporządzenie nie powinno mieć zastosowania do pomocy dla działalności, którą beneficjent mógłby prowadzić w istniejących warunkach rynkowych (...)", "30. W przypadku pomocy dla pracowników (...) niepełnosprawnych należy uznać efekt zachęty za obecny poprzez fakt, że środek danej pomocy prowadzi do zwiększenia netto liczby pracowników (...) niepełnosprawnych zatrudnionych przez dane przedsiębiorstwo, bądź też pociąga za sobą dodatkowe wydatki związane z koniecznością nabywania urządzeń lub sprzętu przeznaczonego dla niepełnosprawnych pracowników. W przypadku, gdy beneficjent pomocy w formie subsydiów płacowych na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych skorzystał z pomocy na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych - spełniającej warunki rozporządzenia (WE) nr 2204/2002 lub indywidualnie zatwierdzonej przez Komisję - przyjmuje się, że warunek wzrostu netto w liczbie pracowników niepełnosprawnych, który został spełniony dla istniejących uprzednio środków pomocy, nadal jest spełniany do celów niniejszego rozporządzenia." Tym samym w świetle powołanych przepisów istnieje konieczność wykazania, że bez uzyskania pomocy publicznej beneficjent nie prowadziłby określonych działań, tj. w analizowanej sprawie nie zatrudniłby osoby niepełnosprawnej. W powyższym kontekście jeszcze raz przypomnieć należy, że Skarżąca do czasu wystąpienia o dofinansowanie do pracownika niepełnosprawnego (grudzień 2009 r.) zatrudniała tego pracownika od ponad 5 lat (od 1 lutego 2004 r.). W ocenie Sądu, w świetle art. 26b ust. 4 i 6 ustawy o rehabilitacji w rozpatrywanej sprawie nie można zatem wykazać "efektu zachęty". Jego brak powoduje zaś, że dofinansowanie przekazane Spółce powinno zostać zwrócone jako pobrane nienależnie, zgodnie z art. 49e ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Z wyłożonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.