V SA/Wa 640/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi J. G. na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpoznania odwołania; postanawia: odrzucić skargę. J. G., wnioskodawca w V Konkursie Programu Lider, Kierownik Projektu złożył do NCBR wniosek o finansowanie projektu Jednostki SGGW, nr [...] pt. "Innowacyjne procesy modyfikacji drewna popularnych gatunków krajowych z uwzględnieniem wybranych aspektów środowiskowych i ekonomicznych związanych z powstawaniem półproduktów drzewnych" (zwany dalej "wnioskiem o finansowanie"). Wniosek o finansowanie został poddany procedurze konkursowej, która zgodnie z Regulaminem obejmowała ocenę formalną oraz II-stopniową ocenę merytoryczną, na którą składała się ocena dokonywana przez trzech recenzentów (I stopień) oraz rozmowa kwalifikacyjna przeprowadzana przez Zespół Kwalifikacyjny (II stopień). Wniosek o finansowanie uzyskał 79.00 pkt. W wyniku oceny wniosek nie został zakwalifikowany do II stopnia oceny merytorycznej bowiem Zespół Kwalifikacyjny zadecydował o zaproszeniu na rozmowę kwalifikacyjną wnioskodawców, których wnioski o finansowanie uzyskały średnią ocenę z trzech recenzji na poziomie 80.00 pkt albo uzyskały ocenę z dwóch recenzji na poziomie po 85.00 pkt i więcej, przy jednej ocenie z recenzji na poziomie niższym. Przy piśmie z [...] sierpnia 2014 r., wnioskodawcy została przekazana decyzja Dyrektora NCBR z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], o nieprzyznaniu środków finansowych jednostce SGGW. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in. ,że uzyskanie 79.00 pkt nie kwalifikuje wniosku o finansowanie do II stopnia oceny merytorycznej. Wnioskodawca został pouczony o prawie do złożenia odwołania do Komisji Odwoławczej Rady NCBR. Wnioskodawca w dniu [...] września 2014 r. złożył pismo zatytułowane "odwołanie" oraz pismo zatytułowane "protest", w których ustosunkował się do decyzji Dyrektora NCBR. W wyniku rozpoznania ww. pism Komisja Odwoławcza Rady NCBR w dniu [...] października 2014 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie negatywnego rozpoznania odwołania i protestu. Informację o powyższej uchwale przedstawił Dyrektor NCBR w piśmie z dnia [...] grudnia 2014r.,nr [...] [...] , doręczonym wnioskodawcy w dniu 5 grudnia 2014r. Do pisma nie dołączono przedmiotowej uchwały komisji odwoławczej. Wnioskodawca w dniu 5 stycznia 2015 r. wniósł do WSA w Warszawie zawarte w jednym piśmie: -skargę na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Dyrektora NCBR z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie negatywnego rozpoznania odwołania wnosząc o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów oraz - skargę na bezczynność Dyrektora NCBR w sprawie protestu złożonego dnia 2 września 2014 r. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem co do zakończenia procedury oceny wniosku na I etapie oceny merytorycznej, skarżący podniósł brak szczegółowego uzasadnienia postępowania Komisji Odwoławczej i nie odniesienie się do żadnego z zarzutów stawianych przez niego w odwołaniu. Natomiast podnosząc w proteście zarzut formalny co do nieuprawnionej i nie znajdującej uzasadnienia w Regulaminie konkursu zmiany procedury oceny wniosków w toku postępowania skarżący uznaje, że kwestie te winien rozpoznać Dyrektor NCBR jako organ właściwy do rozstrzygania w sprawie protestu. Skoro tego nie uczynił do czasu złożenia skargi tj. nie rozpoznał protestu - pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę na rozstrzygnięcie zawarte w Informacji Dyrektora NCBR organ wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z uwagi na fakt, że wnioskodawca po otrzymaniu w dniu [...] grudnia 2014 r. Informacji Dyrektora NCBR z dnia [...] grudnia 2014 r. nie wystosował do organu żadnej prośby o zmianę zaprezentowanego w niej stanowiska, a którą to prośbę można by uznawać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wnioskodawca, jak wskazano wniósł od razu za pośrednictwem organu skargę do Sądu. Powyższe, zdaniem organu oznacza, że przewidziany w art. 52 § 3 p.p.s.a. wymóg nie został dopełniony i z tego też względu zachodzi podstawa do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Uzasadniając natomiast ewentualny wniosek o oddalenie skargi organ podkreślił, że żaden z dokumentów regulujących pracę Komisji Odwoławczej Rady NCBR nie obliguje komisji odwoławczej do szczegółowego odnoszenia się do każdego z zarzutów. Skoro Komisja Odwoławcza Rady NCBR przychyliła się do stanowiska recenzentów trudno, zdaniem organu, wymagać aby powielała argumenty dobrze znane już wnioskodawcy. Wniosek o odrzucenie skargi na bezczynność Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w sprawie pisma zatytułowanego "protest", organ uzasadnił również niedopuszczalnością bowiem skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast ewentualny wniosek o oddalenie skargi na bezczynność Dyrektora NCBR dotyczącego wniosku o finansowanie nr [...] organ uzasadnił min tym, że komisja odwoławcza nie jest miejscem do rozstrzygania sporów opisanych w proteście. Jak wynika z treści pisma zatytułowanego jako "protest", dotyczyło ono Informacji Dyrektora NCBR z dnia [...] lipca 2014 r., stanowiącej rozstrzygnięcie o negatywnym wyniku I stopnia oceny merytorycznej, tym samym niezakwalifikowaniu wniosku o finansowanie do II stopnia oceny merytorycznej. Wskazano, że do tej samej Informacji Dyrektora NCBR odnosi się wnioskodawca w piśmie zatytułowanym "odwołanie", dotyczącym wniosku o finansowanie nr [...]. Nie sposób zatem, zdaniem organu przyjąć za wnioskodawcą, że oba ww. pisma powinny zostać rozpoznane oddzielnie, jak również, że oba ww. pisma nie powinny zostać rozpoznane przez komisję odwoławczą Rady NCBR. Zdaniem organu każde pismo złożone przez wnioskodawcę w terminie do wniesienia odwołania od Informacji Dyrektora NCBR z dnia [...] lipca 2014 r., powinno podlegać rozpatrzeniu przez komisję odwoławczą Rady NCBR razem z pismem zatytułowanym "odwołanie", jako jego uzupełnienie, co zostało w sprawie dokonane. Z uwagi na powyższe, nie sposób jest przyjąć za wnioskodawcą, iż nie otrzymał on odpowiedzi na pismo zatytułowane "protest", dotyczące oceny wniosku o finansowanie, a tym samym, że Organ pozostaje w tym zakresie w bezczynności. W związku z tym, że skarżący jednym pismem z dnia 5 stycznia 2015r. wniósł dwie skargi - zarządzeniem przewodniczącego z dnia 11 lutego 2015r. wydanym na podstawie art. 57§ 3 p.p.s.a. - w celu odrębnego rozpoznania - skargi rozdzielono i skargę na bezczynność organu wpisano pod nową sygn. akt V SAB 10/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu administracyjnego (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Oceniając legalność złożenia przedmiotowej skargi na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Dyrektora NCBR z dnia [...] grudnia 2014r. stwierdzić należy jest ona niedopuszczalna. Skarga podlegała zatem odrzuceniu - niemniej z powodów innych aniżeli przedstawione przez organ. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej powierzona sądom administracyjnym obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Do przepisów tych należy m.in. art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju, który stanowi, iż na decyzję komisji odwoławczej Rady lub Komitetu Sterującego przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, że zaskarżalna do sądu jest jedynie decyzja ( uchwała ) w sprawie odwołania podjęta przez komisję odwoławczą Rady – w niniejszym przypadku uchwała Komisji Odwoławczej Rady nr [...] z [...] października 2014 r., którą wymienia w zaskarżonej informacji -piśmie z dnia [...] grudnia 2014r. Dyrektor NCBR., a nie powyższe pismo zawierające informację o wyniku rozpoznania odwołania od informacji Dyrektora o wyniku I stopnia oceny merytorycznej, w przypadku konkursów o II stopniowej ocenie merytorycznej. Pismo to jest bowiem jedynie informacją i wbrew zawartemu w nim stwierdzeniu nie stanowi władczego, ostatecznego rozstrzygnięcia odwołania, a jedynie powiadamia o treści tego rozstrzygnięcia, podjętego przez komisję odwoławczą zgodnie z art. 40 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy. W sprawie poza sporem pozostaje również i to, że skarżący rozstrzygnięcia podlegającego skardze do Sądu nie otrzymał bowiem organ w istocie nie dokonał doręczenia uchwały komisji uznając, że taki jak przyjęto w sprawie sposób procedowania jest zgodny z Regulaminem Konkursu oraz przyjętą procedurą w sprawie postępowania w sprawie rozpatrywania odwołań od decyzji Dyrektora NCBR dotyczących finansowania projektów oraz odwołań od informacji Dyrektora NCBR o negatywnym wyniku I stopnia oceny merytorycznej. Zatem w ocenie organu pismo Dyrektora NCBR informujące o treści uchwały Komisji odwoławczej stanowi ostateczne rozstrzygnięcie odwołania wnioskodawcy. Stanowisko to nie jest prawidłowe, gdyż ostatecznym rozstrzygnięciem odwołania skarżącego jest uchwała Komisji odwoławczej która winna być skarżącemu doręczona przy piśmie Dyrektora NCBR informującym o powyższym rozstrzygnięciu (w sprawie jest nią uchwała nr [...] z dnia [...] października 2014r.). W tym miejscu przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 40 ustawy z 30 kwietnia 2010r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz.U. 2014 1788) przyznawanie z Centrum środków finansowych na wykonanie projektów następuje w drodze decyzji Dyrektora wydawanej na podstawie listy rankingowej pozytywnie zaopiniowanych wniosków. (ust. 1). Od decyzji Dyrektora przyznania środków finansowych na wykonanie projektu, o której mowa w ust. 1, lub promesy finansowania, o której mowa w art. 37 ust. 2, w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych, wnioskodawcy przysługuje odwołanie do komisji odwoławczej Rady, a w przypadku konkursów, o których mowa w art. 17 pkt 6 - do Komitetu Sterującego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji lub promesy. (ust. 2). Komisja odwoławcza Rady lub Komitet Sterujący rozstrzyga w sprawie odwołania nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania. (ust 3). Na rozstrzygnięcie Komisji odwoławczej Rady lub Komitetu Sterującego przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust 4). Z analizy akt sprawy wynika, że decyzją Dyrektora NCBR z dnia [...] lipca 2014r. Jednostce - SGGW, na wniosek skarżącego Kierownika Projektu odmówiono przyznania środków. Przy piśmie tym skarżący został pouczony o możliwości złożenia odwołania w trybie i terminie określonym w art. 40 ust. 2 ustawy o NCBR. Z uprawnienia tego skarżący skorzystał, składając odwołanie od rozstrzygnięcia o negatywnej ocenie merytorycznej I stopnia. W tym miejscu należy wskazać na Regulamin Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w § 1 ust 3 pkt 3 stanowi, że do zadań Komisji należy, w przypadku konkursów o II-stopniowej ocenie merytorycznej - rozpatrywanie odwołań od informacji Dyrektora NCBR o negatywnym wyniku I stopnia oceny merytorycznej i wydawanie uchwał w tych sprawach. Tym samym – stosownie do art. 40 ust 2 ustawy - Komisja Odwoławcza Rady NCBR uprawniona była do rozpatrzenia odwołania od informacji Dyrektora NCBR o negatywnym wyniku oceny merytorycznej I stopnia. Komisja rozpoznała odwołanie skarżącej uchwałą nr [...] z [...] października 2014r. Dyrektor NCBR poinformował skarżącą o negatywnym rozpoznaniu odwołania nie mniej do informacji tej nie zostało załączone rozstrzygnięcie podlegające skardze do sądu. Oprócz pisma z [...] grudnia 2014r. skarżący nie otrzymał od organu żadnego innego rozstrzygnięcia w sprawie wniesionego odwołania. Koncentrując się na ocenie charakteru prawnego zaskarżonego pisma z dnia [...] grudnia 2014 r., w odniesieniu do przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie Komisji odwoławczej Rady, o jakim mowa w art. 40 ust 4 ustawy, dotyczy uchwały Komisji Odwoławczej Rady NCBR. Chodzi tu o uchwałę Komisji Odwoławczej Rady NCBR nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Art. 40 cyt. ustawy ma zastosowanie do projektów, których finansowanie przyznawane jest przez Centrum. Tak stanowi art. 40 ust 1 ustawy. Chodzi w nim o wszystkie projekty finansowane przez Centrum. Tym samym procedura odwoławcza zawarta w art. 40 ust 2 ustawy dotyczyła również postępowania zainicjowanego odwołaniem skarżącego od rozstrzygnięcia dyrektora NCBR z dnia [...] lipca 2014r. W ocenie Sądu po otrzymaniu informacji Dyrektora NCBR z dnia [...] października 2014 r., o negatywnym rozpatrzeniu odwołania przez Komisję Odwoławczą Rady NCBR - skarżący winien wywieść skargę na uchwałę Komisji. Stanowi o tym art. 40 ust 4 ustawy. Chodzi tu o "rozstrzygnięcie Komisji odwoławczej". Co prawda w skardze na rozstrzygnięcie zawarte we piśmie Dyrektora NCBR z [...] grudnia 2014r. skarżący wskazuje, że chodzi mu o uchwałę Komisji Odwoławczej Rady NCBR z nr [...] z dni [...] października 2014r. niemniej poza sporem pozostaje, że rozstrzygnięcie to nie zostało mu doręczone, zaś pismo informujące o treści tego rozstrzygnięcia nie może być przedmiotem skargi. W przepisie art. 40 ust 4 ustawy o NCBR nie wymienia się informacji Dyrektora NCBR jako aktu podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Pismo z [...] grudnia 2014r. stanowi jedynie informację o rozstrzygnięciu Komisji Odwoławczej, a ponadto nie ma ono charakteru władczego, ostatecznego rozstrzygnięcia odwołania. Nie można, bowiem uznać, że pismo to konkretyzuje uprawnienia i obowiązki wynikające z mocy prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Natomiast w sytuacji bezspornego braku doręczenia aktu podlegającego skardze do Sądu organ winien dokonać doręczenia stronie uchwały Komisji odwoławczej Rady NCBR z dnia [...] października 2014r. wraz pouczeniem by w przypadku jej zakwestionowania skarżący mógł we właściwym trybie i czasie złożyć skargę do Sądu. Zapis procedury: Postępowanie w sprawie rozpatrywania odwołań od decyzji Dyrektora NCBR dotyczących finansowania projektów oraz odwołań od informacji Dyrektora NCBR o negatywnym wyniku I stopnia oceny merytorycznej zobowiązujący pracowników KO w przypadku konkursów o II stopniowej ocenie merytorycznej do przekazania wnioskodawcy informacji Dyrektora o niewuzględnieniu odwołania nie koliduje z przepisami ustawy i nie sprzeciwia się uznaniu, że pismo Dyrektora o nieuwzględnieniu odwołania przekazane wnioskodawcy jako załącznik winno zawierać rozstrzygnięcie Komisji w sprawie odwołania, od którego to rozstrzygnięcia ( nie zaś informacji o nim ) przysługuje skarga do Sądu. Mając na względzie powyższe skarga na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Dyrektora NCBR w przedmiocie informacji o negatywnym rozpatrzeniu odwołania okazała się niedopuszczalna, co uzasadnia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. jej odrzucenie.