V SA/Wa 644/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.) Asesor WSA - Marian Wolanin Protokolant - Rafał Dul po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) listopada 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu 14 marca 2005 r. I. S. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. z prośbą o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy podnosząc, że nie jest w stanie ich uregulować z powodu kłopotów finansowych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr (...) z dnia (...) maja 2005 r odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od kwietnia do czerwca 2001 r. w łącznej kwocie (...) zł oraz składek na Fundusz Pracy za miesiąc październik 2001 r. w łącznej kwocie (...) zł. Po rozpoznania wniosku I. S. z dnia 25 maja 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia (...) czerwca 2005 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) (zwanej dalej kpa) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej także: Prezesem ZUS) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr (...) z dnia (...) maja 2005 r. I. S. pismem z dnia 24 czerwca 2005 r. (data pisma) zaskarżyła decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr (...) z dnia (...) czerwca 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powołując się na swoją trudną sytuację finansową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2006 r. (sygn. akt III SA/Wa 2000/05) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z uwagi na wydanie decyzji nr (...) z dnia (...) czerwca 2005 r. z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 kpa). Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, do którego na skutek orzeczenia WSA w Warszawie trafiła sprawa I. S., dokonując oceny jej wniosku z dnia 25 maja 2005 r. o ponowne rozpoznanie sprawy, wydał w dniu (...) września 2006 r. decyzję nr (...), którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr (...)z dnia (...) maja 2005 r. w części dotyczącej uzasadnienia odmowy umorzenia zaległych składek oraz zmienił ww decyzję w części dotyczącej określenia kwoty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W dniu 27 października 2006 r. (data nadania pisma) I. S. wniosła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skargę na decyzję nr (...) z dnia (...)maja 2005 r. i decyzję nr (...) z dnia (...) września 2006 r. celem jej przekazania przez organ administracyjny do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał, iż zaskarżona przez I. S. decyzja z dnia (...) września 2006 r. nr (...) jest nieprawidłowa, wobec czego nie nadał biegu skardze z dnia 27 października 2006 r. i na podstawie art. 154 § 1 kpa w dniu (...) listopada 2007 r. wydał decyzję nr (...), którą uchylił w całości decyzję z dnia (...) września 2006 r. nr (...). W decyzji tej zawarto pouczenie o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie celem zaskarżenia przedmiotowej decyzji. Wobec uchylenia decyzji z dnia (...) września 2006 r. nr (...) będącej orzeczeniem drugiej instancji od decyzji z dnia (...) maja 2005 r. nr (...), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dniu (...) listopada 2006 r. orzekając jako organ drugiej instancji rozpoznający odwołanie od decyzji z dnia (...) maja 2005 r. wydał decyzję nr (...) na mocy, której utrzymał decyzję z dnia (...) maja 2005 r. w części dotyczącej uzasadnienia odmowy umorzenia zaległych składek i uchylił decyzję z dnia (...) maja 2005 r. w części dotyczącej kwoty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Pismem z dnia 2 stycznia 2006 r. I. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia (...) listopada 2006 r. nr (...) oraz na decyzję z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...). W odpowiedzi na skargę Prezes Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. Zarządzeniem z dnia 1 marca 2007 r. wobec stwierdzenia zaskarżenia przez I. S. w jednym piśmie dwóch decyzji administracyjnych, rozdzielono do odrębnego rozpoznania skargę na decyzję nr (...) (rozpoznawaną przed tut. Sądem pod sygn. akt VSA/Wa 1089/07) oraz skargę na decyzję nr (...) (stanowiącą przedmiot niniejszej sprawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja narusza art. 138 k.p.a. w związku z art. 83. ust. 4 u.s.u.s. W tym zakresie zważyć należało, że prowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie przez Prezesa ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności, jak i wydanie takiej decyzji następuje w oparciu o przepisy k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa ZUS, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie wszczęte takim wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem - sposobem załatwienia sprawy - przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a. Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji tego przepisu w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, w ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. stanowi naruszenie prawa. Przenosząc wskazane uwagi ogólne na grunt rozpoznanej sprawy należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja Prezesa ZUS nr (...) z dnia (...) listopada 2006 r. stanowi oczywiste i wyraźne zaprzeczenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie (z uwagi na brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s.) przepisów art. 138 § 1 k.p.a. Wskazać tutaj należy, iż decyzja organu odwoławczego zawiera następujące rozstrzygnięcie "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję nr (...) z dnia (...).05.2005 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy w części dotyczącej uzasadnienia odmowy i uchylam w części dotyczącej kwoty należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne". Tak skonstruowana treść sentencji ww. decyzji, prowadzi do wniosku, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 k.p.a. Prezes ZUS w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jednakże wbrew jego dyspozycji - oprócz uchylenia zaskarżonej decyzji w części - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uzasadnienia odmowy oraz nie orzekł co do istoty sprawy w zakresie uchylonej części decyzji. Podkreślić należy, że w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości lub w części spowodować winno zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. merytoryczne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy bądź umorzenie postępowania w uchylonym zakresie. Bez któregokolwiek z ww. rozstrzygnięć co do uchylonej części orzeczenia organ odwoławczy nie może dokonywać częściowego uchylenia decyzji I instancji. Omawiany przepis nie przewiduje bowiem takiej możliwości. Reasumując, w ocenie tut. Sądu organ II instancji błędnie sformułował treść wydanego rozstrzygnięcia oraz powołał niepełną podstawę prawną podjętej decyzji. W świetle powyższego nie budzi zatem żadnej wątpliwości, iż wydane rozstrzygnięcie jest niezgodne z treścią art. 138 k.p.a. a ponadto podkreślić należy, iż decyzja ta jest wewnętrznie sprzeczne. Nie można bowiem utrzymać w mocy uzasadnienia organu I instancji przy jednoczesnym uznaniu, iż decyzja wydana na podstawie utrzymanego uzasadniania jako błędna podlega uchyleniu. W ocenie Sądu oczywiste naruszenie wskazanych reguł orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi zatem podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wykazana wada zaskarżonej decyzji sprawia, że przedwczesnym byłoby rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze. Uchylenie zaskarżonej decyzji nie oznacza przy tym, że wniosek skarżącego o umorzenie powyższych należności uznano za zasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa ZUS. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają od organu między innymi ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących istoty sprawy. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Organ orzekający, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza w kontekście przesłanek umorzenia ujętych w przepisach rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Przed wydaniem decyzji Prezes ZUS powinien również, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 k.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności, w świetle art. 152 p.p.s.a., było zbędne, albowiem zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. Skarżąca była zwolniona z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., a o zasądzenie innych kosztów postępowania nie wnosiła. Brak było zatem podstaw do orzekania w tym przedmiocie.