V SA/Wa 644/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Asesor WSA - Joanna Dąbrowska, , Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. R. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 14 grudnia 2023 r. nr 152/23/IX-O w przedmiocie uchylenia uchwały i umorzenia postępowania w sprawie odmowy przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej na rzecz M. R. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem oceny sądu jest uchwała Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej (dalej także jako: organ, Prezydium NRL) z dnia 14 grudnia 2023 r. nr 152/23/IX-0, którą uchylono uchwałę Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] z dnia 6 września 2023 r. nr 408/2023/IX w sprawie odmowy przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza, lekarzowi, który uzyskał kwalifikacje zawodowe poza terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej, odmowy wpisania na listę członków okręgowej izby lekarskiej oraz odmowy wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów i umorzenia postępowania I instancji. W uzasadnieniu uchwały z dnia 14 grudnia 2023 r., organ przywołał m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne: Uchwałą nr 408/2023/IX z dnia 6 września 2023r. Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] odmówiło przyznania lekarzowi M. R. warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej uprawniającego do samodzielnego wykonywania zawodu lekarza w podmiocie leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 oraz poza podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. tj. w Samodzielnym Publicznym Zespole Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...], przyjęcia go do [...] Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] i wpisania go na listę jej członków, oraz okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów. W uzasadnieniu tej uchwały organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty okręgowa rada lekarska właściwa ze względu na zamierzone miejsce wykonywania zawodu lekarza przyznaje cudzoziemcowi niebędącemu obywatelem państwa członkowskiego prawo wykonywania zawodu lekarza. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że wnioskodawca zamierza wykonywać zawód na terenie właściwości [...] Okręgowej Izby Lekarskiej w [...]. Ponadto organ wskazał, że lekarz otrzymujący warunkowe prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w ust. 13 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, uprawniające do samodzielnego wykonywania zawodu, przez pierwsze 3 miesiące zatrudnienia w zawodzie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wykonuje zawód pod nadzorem odpowiednio lekarza albo lekarza dentysty posiadającego specjalizację II stopnia lub tytuł specjalisty. Organ wskazał, że sytuacja, gdy wnioskodawca oraz lekarz nadzorujący mają wykonywać zawód w dwóch innych komórkach organizacyjnych wskazuje na iluzoryczność tego nadzoru. 9 października 2023 r. do [...] Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] wpłynęło odwołanie M. R. od wskazanej wyżej uchwały. W odwołaniu pełnomocnik wnioskodawcy wskazał, że organ I instancji dopuścił się szeregu naruszeń prawa procesowego i prawa materialnego, a rozstrzygnięcie zostało oparte na pozaustawowych przesłankach oraz tezie, że lekarz będący członkiem innej okręgowej izby lekarskiej nie może sprawować nadzoru nad lekarzem, który ma być zatrudniony i dokonywać świadczeń zdrowotnych w podmiocie leczniczym znajdującym się na obszarze właściwości [...] Izby Lekarskiej. Uchwale Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] nr 408/2023/IX zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Uznając bezzasadność wniesionego odwołania Prezydium NRL wskazało, że warunkowe prawo wykonywania zawodu jest nadzwyczajnym, uproszczonym trybem uzyskiwania uprawnień zawodowych lekarza przez osoby legitymujące się dyplomami lekarza uzyskanymi poza UE. Warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza stanowi istotne odstępstwo od "normalnego" trybu uzyskiwania prawa wykonywania zawodu lekarza przez osoby posiadające dyplom uczelni medycznej spoza Unii Europejskiej, który zakłada, że dyplom lekarza powinien podlegać nostryfikacji, a po nostryfikacji dyplomu kandydat powinien odbyć jeszcze 13-miesięczny staż podyplomowy i zdać Lekarski Egzamin Końcowy. Przy warunkowym prawie wykonywania zawodu – przyznawanym w trybie art. 7 ust. 9 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, kandydat nie ma obowiązku nostryfikacji dyplomu, nie ma obowiązku odbycia stażu podyplomowego ani złożenia Lekarskiego Egzaminu Państwowego. Rozwiązanie to zostało wprowadzone do polskiego porządku prawnego jako rozwiązanie tymczasowe – na czas stanu epidemii i stanu zagrożenia epidemicznego, na podstawie ustawy z dnia 27 listopada 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii kadr medycznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2401). Zgodnie z art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2023 r. poz. 1516 ze zm.) w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii osobie, która uzyskała kwalifikacje lekarza lub lekarza dentysty poza terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej, można udzielić zgody na wykonywanie zawodu lekarza albo zgody na wykonywanie zawodu lekarza dentysty oraz przyznać warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza albo warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty, jeżeli osoba ta spełnia warunki, o których mowa w ust. 2a pkt 3-5 i 7. W przypadku posiadania przez osobę, o której mowa w ust. 9, dyplomu potwierdzającego uzyskanie tytułu specjalisty, o którym mowa w ust. 2a pkt 8, osoba ta może, na podstawie art. 7 ust. 10 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty uzyskać zgodę na samodzielne wykonywanie zawodu, z zastrzeżeniem ust. 14, tj. że osoba ta przez pierwsze 3 miesiące zatrudnienia w zawodzie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wykonuje zawód pod nadzorem odpowiednio lekarza albo lekarza dentysty posiadającego specjalizację II stopnia lub tytuł specjalisty. Na podstawie art. 7 ust. 12 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty zgody, o której mowa w ust. 9 i 10. udziela minister właściwy do spraw zdrowia, w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek osoby, o której mowa w ust. 9 i 10. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. W decyzji określa się, czy dana osoba może wykonywać zawód samodzielnie, czy pod nadzorem lekarza posiadającego specjalizację II stopnia lub tytuł specjalisty. Ponadto na podstawie art. 7 ust. 12b ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty w przypadku wniosków o wydanie zgody, o której mowa w ust. 9 i 10, złożonych i nierozpatrzonych przed dniem zniesienia wyodrębniania podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, minister właściwy do spraw zdrowia mógł wydać zgodę, o której mowa w ust. 9 i 10, łącznie ze zgodą na wykonywanie zawodu poza podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 13 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty okręgowa rada lekarska przyznaje adresatowi decyzji Ministra Zdrowia wydanej na podstawie art. 7 ust. 12 warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza oraz wydaje dokument "Prawo wykonywania zawodu lekarza" i wpisuje lekarza, któremu przyznała warunkowe prawo wykonywania zawodu na listę, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich. W dokumencie "Prawo wykonywania zawodu lekarza" zamieszcza się informację, że dane prawo wykonywania zawodu jest prawem warunkowym oraz wskazuje się, czy lekarz wykonuje zawód samodzielnie, czy pod nadzorem lekarza posiadającego specjalizację II stopnia lub tytuł specjalisty. W niniejszej sprawie M. R. decyzją Ministra Zdrowia wydaną 13 lipca 2022 r. otrzymał zgodę na samodzielne wykonywanie zawodu lekarza w podmiocie leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 oraz poza podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, tj. w Samodzielnym Publicznym Zespole Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...]. Naczelna Rada Lekarska z urzędu posiada informację, że na podstawie tej decyzji M. R. wnioskiem z 14 października 2022 r. wystąpił do Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie o przyznanie mu warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza. Organ odwoławczy ustalił, że postępowanie w tej sprawie decyzją Okręgowej Rady Lekarskiej z dnia 24 kwietnia 2023 r. zostało umorzone z uwagi na wycofanie pismem z 17 kwietnia 2023 r. wniosku o przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu na podstawie wskazanej wyżej decyzji Ministra Zdrowia. Organ przypomina, że 16 maja 2022 r. został odwołany stan epidemii na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast od 1 lipca 2023 r. został odwołany na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz. U. poz. 1118). Skoro zatem wniosek o przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza M. R. wpłynął do [...] Okręgowej Izby Lekarskiej w dniu 2 sierpnia 2023 r., a w tym czasie nie obowiązywał już na terenie Rzeczypospolitej Polskiej ani stan epidemii, ani stan zagrożenia epidemicznego, brak było podstaw prawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania o przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza, które – jak to wcześniej wskazano – jest nadzwyczajnym trybem uzyskiwania uprawnień zawodowych lekarza, z pominięciem wymogów stawianych osobom legitymującym się dyplomami lekarza uzyskanymi poza UE – na czas stanu epidemii i stanu zagrożenia epidemicznego. W tej sytuacji brak było podstaw do prowadzenia postępowania przez Okręgową Radę Lekarską w [...] w sprawie przyznania M. R. warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza na warunkach określonych w decyzji Ministra Zdrowia nr 1421/2022/L z dnia 13 lipca 2022 r. Decyzją tą Minister Zdrowia udzielił M. R. zgody na samodzielne wykonywanie zawodu lekarza w podmiocie leczniczym - Samodzielnym Publicznym Zespole Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] przez okres 5 lat od dnia wydania dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza", a więc w podmiocie leczniczym położonym na obszarze objętym właściwością Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie. Należy zatem stwierdzić, że Okręgowa Rada Lekarska w [...] nie była również właściwa do przyznania M. R. warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza uprawniającego go do samodzielnego wykonywania zawodu lekarza w podmiocie leczniczym wskazanym w ww. decyzji Ministra Zdrowia. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por: wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., sygn.. II OSK 686/17, dostępny w CBOSA). Ponieważ uchwała nr 408/2023/IX Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] z dnia 6 września 2023 r. odmawiająca przyznania lekarzowi warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, rozstrzyga sprawę co do istoty odmawiając wnioskodawcy warunkowego prawa wykonywania zawodu, w sytuacji gdy w obecnym stanie faktycznym, w związku z odwołaniem stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, nie ma materialnoprawnych podstaw do rozstrzygania o przyznaniu bądź odmowie przyznania tego prawa, a także z uwagi na brak właściwości Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] co do rozpoznania wniosku M. R. o przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza na podstawie decyzji Ministra Zdrowia nr 1421/2022/L uprawniającej go do samodzielnego wykonywania zawodu lekarza w podmiocie leczniczym – Samodzielnym Publicznym Zespole Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...], uchwałę organu I instancji należało uchylić, a postępowanie w niniejszej sprawie umorzyć. Wyżej opisaną uchwałę zaskarżyła strona zarzucając jej: I.1. Naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: 1. naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie Skarżącemu możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniach administracyjnych na etapie I i II instancji, w tym możliwości wyrażenia tzw. ostatniego słowa w sprawie, podczas gdy z przepisu tego – statuującego ogólną zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu obowiązek taki po stronie Organu wynika wprost; 2. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na uchyleniu uchwały Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] nr 408/2023/IX z dnia 06.09.2023 r. w sprawie odmowy przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza M. R. (...) i umorzeniu postępowania w I instancji, podczas gdy w sprawie nie występuje bezprzedmiotowość postępowania, która pozwalałaby na umorzenie postępowania w I instancji; 3. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na nieprzedstawieniu przez Organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały argumentacji przemawiającej za podjętym rozstrzygnięciem oraz na nie odniesieniu się przez Organ do zarzutów Skarżącego przedstawionych w odwołaniu, która to wadliwość przemawia za eliminacją zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego; 4. naruszenie art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewzięciu przez Organ pod uwagę faktu notoryjnego – odwołania z dniem 16 maja 2022 r. stanu epidemii, a co za tym idzie okoliczności, że zgodnie z art. 7 ust. 16b u. o zawodach lekarza Skarżący mógłby być zatrudniony nie tylko w podmiocie udzielającym świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, a w konsekwencji brak było podstaw do umorzenia postępowania w I instancji. 5. naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. polegające na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w postaci decyzji Ministra Zdrowia nr 1421/2022/L z dnia 13.07.2022 r. wyrażającej zgodę na samodzielne wykonywanie zawodu lekarza przez Skarżącego polegające na uznaniu, że prawomocna decyzja Ministra Zdrowia może być uznawana za bezprzedmiotową pomimo tego, że decyzja ta jest prawomocna i ostateczna, w konsekwencji czego Organ błędnie przyjął, że bezprzedmiotowe jest postępowanie w przedmiocie wydania przez Prezydium ORL w [...] uchwały na podstawie art. 7 ust. 13 u. o zawodach lekarza i lekarza dentysty. 6. naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na dokonaniu przez Organ błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającego na uznaniu, że Skarżący ma zostać zatrudniony w samodzielnym Publicznym Zespole Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...], co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia przez Organ, że w stanie faktycznym sprawy występuje bezprzedmiotowość postępowania albowiem podmiot ten położony jest na obszarze objętym właściwością Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że Skarżący miał zostać zatrudniony przez spółkę [...] sp. z o.o. (dalej jako: podmiot leczniczy), której promesa zatrudnienia stanowiła załącznik do wniosku o wydanie warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza, który to podmiot posiada komórkę organizacyjną położoną na obszarze objętym właściwością [...] Izby Lekarskiej. 7. art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na niepoinformowaniu pełnomocnika Skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i wypowiedzenia się nt. zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego co stanowiło naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, które to naruszenie doprowadziło do wydania zaskarżonej uchwały podczas gdy w oparciu o materiał dowodowy prawidłowo dopuszczony i przeprowadzony w sprawie należało podjąć uchwałę zgodną z wnioskiem Skarżącego – tj. wydanie przez Organ II instancji jednego z rozstrzygnięć wskazanych w odwołaniu od uchwały Prezydium ORL w [...]; 8. naruszenie art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej uchwały bez wskazania przesłanek zależnych od Skarżącego, które zdaniem ORL nie były spełnione lub wskazane, a co skutkowało wydaniem zaskarżonej uchwały niezgodnej z żądaniem Skarżącego, co świadczy również o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania; 9. art. 7 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które jest sprzeczne ze słusznym interesem obywateli oraz interesem społecznym – zatrudnieniem lekarza, który wspomógłby polski system opieki zdrowotnej w udzielaniu świadczeń zdrowotnych; 10. naruszenie art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej uchwały bez wskazania przesłanek zależnych od Skarżącego, które zdaniem Prezydium NRL nie były spełnione lub wykazane, a co skutkowało wydaniem zaskarżonej uchwały niezgodnej z żądaniem Skarżącego, co świadczy również o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania; I.2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 11. art. 7 ust. 9 i ust. 10 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. u. o zawodach lekarza polegający na ich niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu tych przepisów za normę kompetencyjną dla rozstrzygania spraw przez Okręgową Radę Lekarską oraz przez Organ, podczas gdy ww. przepisy odnoszą się do procedury wydawania przez Ministra Zdrowia decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonywanie zawodu lekarza, którą to zgodę Skarżący uzyskał 13.07.2022 r.tj. przed dniem 01.07.2023 r. kiedy to został odwołany na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologicznego, którą to zgodę załączono do wniosku skierowanego do organu I instancji, co w konsekwencji doprowadziło Organ do błędnego przyjęcia, że w sprawie ma miejsce bezprzedmiotowość postępowania, zamiast rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskami Skarżącego przedstawionymi w odwołaniu od uchwały Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] (dalej: "ORL"); 12. art. 7 ust. 13 w zw. z art. 7 ust. 9, ust. 10, ust. 12b ustawy o zawodach lekarza w zw. z art. 105 k.p.a., polegającym na uznaniu za bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie przyznania Skarżącemu warunkowego prawa wykonywania zawodu na obszarze RP oraz wpisania na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej w [...], podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów powinno powodzić do przyjęcia przez Organ II instancji, że w stanie faktycznym sprawy występowały przesłanki uchylenia zaskarżonej uchwały ORL w [...] oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez: wydanie przez Prezydium NIL warunkowego prawa wykonywania zawodu poza podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. 13. art. 7 ust. 13 ustawy o zawodach lekarza polegającej na uznaniu, że prawidłowe było postępowanie ORL odmawiającej wydania prawa wykonywania zawodu lekarza w sytuacji gdy Skarżący uzyskał zgodę Ministra Zdrowia, o której mowa w art. 7 ust. 9-10 ustawy o zawodach lekarza oraz przedłożył do wniosku wszystkie prawem wymagane dokumenty, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów powinno skutkować wydaniem przez Organ II instancji uchwały zgodnej z wnioskami wskazanymi w Petitum odwołania od uchwały organu I instancji; 14. niezastosowania art. 7 ust. 16b w zw. z art. 7 ust. 21, które w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 7 ust. 13 u. o zawodach lekarza i niewydaniem przez Organ uchwały reformatoryjnej – zmieniającej uchwałę organu I instancji w sposób zgodny z wnioskiem wskazanym w odwołaniu. Niezastosowanie przez Organ art. 7 ust. 16b w zw. z art. 7 ust. 21 u. o zawodach lekarza polega na nieuwzględnieniu okoliczności, że w przypadku zniesienia stanu epidemii lekarz posiadający warunkowe prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w ust. 13, może wykonywać zawód poza podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, przy czym za sytuację równoważną wydaniu prawa wykonywania zawodu traktowana jest sytuacja, gdy "okręgowa rada (...) odmówi przyznania prawa wykonywania zawodu, do dnia prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie przyznania prawa wykonywania zawodu". Niezastosowanie przedmiotowych przepisów skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. po uchyleniu decyzji umorzono postępowanie pierwszej instancji zamiast orzeczenia co do istoty spraw, co doprowadziło do podjęcia zaskarżonej uchwały pomimo spełnienia przez Skarżącego wszystkich przesłanek niezbędnych do wydania uchwały pozytywnej; Skarżący poddaje w wątpliwość również to czy zaskarżoną uchwałę należy w ogóle uznawać za istniejącą, z niżej przedstawionych przyczyn: 15. Zaskarżona Uchwała została podpisana jedynie przez dwóch członków Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej, a nie przez wszystkich jego członków, którzy wchodzą w skład Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 Ustawy o izbach lekarskich Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej stanowią Prezes oraz wybrani przez Radę spośród jej członków wiceprezesi, sekretarz, skarbnik i członkowie Prezydium. Co więcej – uchwała nr 2/10/VI Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 12 lutego 2010 r. nie wskazuje, że uchwały Prezydium NRL mogą być podpisywane przez dwóch członków Prezydium NRL, a nie wszystkich członków kolegialnego organu jakim jest Prezydium NRL. W opinii Skarżącego zaskarżona uchwała powinna być podpisana przez wszystkich członków Prezydium NRL, a nie jedynie przez Prezesa NRL oraz sekretarza NRL. Z ostrożności procesowej skarżący podnosi również zarzut nieważności uchwały w związku z : 16. rażącym naruszeniem prawa – art. 139 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 21 u. o zawodach lekarza polegającym na wydaniu przez Organ uchwały na niekorzyść Skarżącego. Zaprzeczenie elementu przedmiotowego hipotezy art. 139 k.p.a. polega na jej złamaniu i wydaniu uchwały o umorzeniu postępowania w I instancji, które to rozstrzygnięcie nie było zgodne z wnioskami przedstawionymi w odwołaniu od uchwały Prezydium ORL w [...]. O doniosłości naruszenia świadczą też skutki umorzenia postępowania w sytuacji Skarżącego i korzystania przez niego z fikcji prawej wynikającej z art. 7 ust. 21 u. o zawodach lekarza. Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący wniósł o: a) uchylenie w całości zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w [...]; b) zobowiązanie Organu do wydania w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku uchwały: i. Przyznającej Skarżącemu warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza na podstawie i warunkach wynikających ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Ministra Zdrowia; ii. Wpisującej Skarżącego na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej w [...]; iii. Wpisującej Skarżącego do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej w [...]; Z ostrożności procesowej na wypadek przyjęcia, że zaskarżona uchwała traktowana jest jako akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia przez Organ Skargi w trybie autokontroli, skarżący wniósł o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości zaskarżonej uchwały. III. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 248 § 1 k.p.c., o wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownych zarządzeń i wezwanie Organu do przedstawienia przez niego, na potrzeby postępowania dowodowego przed WSA protokołu z posiedzenia Prezydium Naczelnej Izby Lekarskiej z dnia 14.12.2023 r. Przedmiotowy Protokół potwierdzi albo zaprzeczy zarzutom czy Zaskarżona Uchwała w ogóle została podjęta przez organ kolegialny – Prezydium NRL obradujące w pełnym składzie; IV. Mając na uwadze treść art. 8 p.p.s.a. o poinformowanie o toczącym się postępowaniu Rzecznika Praw Obywatelskich, gdyż udział tego organu w postępowaniu przed tut. Sądem wynika z konieczności ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela – prawa lekarza, obywatela Białorusi, któremu odmawia się przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza pomimo spełnienia przez niego warunków określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności art. 7 u. o zawodach lekarza. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu, kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, kosztów zastępstwa procesowego według sześciokrotności stawki minimalnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie (skutkuje uchyleniem zaskarżonej uchwały). W pierwszej kolejności należy zauważyć, że z treści art. 57 ust. 1a ustawy o zawodach lekarza wynika, że uchwały NRL we wskazanych w ust. 1 sprawach ( w tym m.in. objętych dyspozycją art. 7 ust. 1-5, ust. 9-22), podpisują prezes lub wiceprezes i sekretarz NRL. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została podpisana przez prezesa i sekretarza NRL, a więc zgodnie z ww. regułą. Podniesiona w skardze wątpliwość czy zaskarżonej uchwały nie należy uznać za nieistniejącą, jest więc niezasadna. Zaskarżona uchwała Prezydium NRL została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Z treści tego pierwszego przepisu wynika, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Natomiast stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Kontroli Sądu podlega uchwała Prezydium NRL w przedmiocie uchylenia uchwały ORL w sprawie odmowy przyznania stronie skarżącej warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza, odmowy wpisania na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej oraz odmowy wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej, oraz umorzenia postępowania I instancji. Organ odwoławczy taką decyzję mógł jednak wydać jedynie wówczas, gdy postępowanie pierwszo-instancyjne stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjonowane wnioskiem strony stało się bezprzedmiotowe w związku ze zniesieniem wyodrębnienia podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. Tym samym, w ocenie Prezydium NRL, nie ma możliwości wykonania decyzji Ministra Zdrowia która udzielała zgody stronie na wykonywanie zawodu lekarza w podmiocie leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. ORL nie może zatem przyznać warunkowego prawa wykonywana zawodu na podstawie ww. decyzji Ministra Zdrowia (art. 7 ust. 13 ustawy o zawodach lekarza), która stała się bezprzedmiotowa. W ocenie organu odwoławczego brak jest aktualnie podstawy materialnoprawnej do rozstrzygania w zakresie żądania strony. W tym miejscu należy jednak wskazać, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94, publ. ONSA 1996/2/80). Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podobnie jest w przypadku braku przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia. Decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron przyjmując, że nie ma przesłanek do merytorycznego rozstrzygania co do istoty sprawy. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego narusza art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy z jednej strony uznał bowiem, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, która skutkuje uchyleniem uchwały ORL i umorzeniem postępowania pierwszej instancji, a z drugiej strony w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazał również powody, dla których stwierdził brak zasadności wniesionego przez skarżącą odwołania od uchwały organu I instancji, a więc wkroczył w meritum sprawy. Tym samym stanowisko organu odwoławczego jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem oceniając zarzuty odwołania pod kątem merytorycznym, powinien zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymać w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, albo też stosowanie do § 1 pkt 2 tego przepisu uchylić w całości lub w części to rozstrzygnięcie i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy określony w art. 138 k.p.a. ma charakter zamknięty, a każda z podstaw prawnych odnosi się do innych stanów faktyczno-prawnych. W ocenie Sądu Prezydium NRL nie uzasadniło w wyczerpujący i przekonujący sposób dlaczego wydanie uchwały w niniejszej sprawie uznaje za bezprzedmiotowe, jeśli w uzasadnieniu rozstrzygnięcia formalnego zawarł argumenty merytoryczne, Zaskarżona uchwała jednocześnie uznaje, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, bo aktualnie nie wyodrębnia się placówek covidowych. Ta wewnętrzna sprzeczność w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały powoduje, że organ odwoławczy naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania). Okolicznością sporną w niniejszej sprawie pozostaje więc ustalenie, czy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania skutkująca konicznością uchylenia uchwały ORL i umorzenia postępowania organu I instancji z uwagi na brak jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, tj. przedmiotu postepowania, czy też nie. Zdaniem Sądu organ odwoławczy na gruncie niniejszej sprawy dokonał błędnej wykładni bezprzedmiotowości postępowania, ponieważ zniesienie z dniem 1 kwietnia 2022 r. wyodrębniania podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 nie powoduje automatycznie braku przedmiotu postępowania w sytuacji, kiedy strona posiada decyzję Ministra Zdrowia wydaną na podstawie art. 7 ust. 9, ust. 10 i ust. 12 ustawy o zawodach lekarza. Zgodnie z art. 7 ust. 13 ww. ustawy na podstawie decyzji, o której mowa w ust. 12, okręgowa rada lekarska przyznaje adresatowi tej decyzji warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza. Z kolei lekarz posiadający warunkowe prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w ust. 13, może wykonywać zawód poza podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 bez zgody, o której mowa w ust. 16, w przypadku m.in. braku wyodrębnienia podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 (art. 16b pkt 2 ustawy o zawodach lekarza). Zatem przepisy ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty przewidują sytuacje dotyczące wykonywania zawodu lekarza poza covidowym podmiotem leczniczym (zob. również art. 7 ust. 16 i ust. 16a tej ustawy). Nie można więc mówić, że w sprawie brak jest przedmiotu postępowania, a zniesienie wyodrębnienia covidowych podmiotów leczniczych skutkuje wydaniem wobec strony orzeczenia formalnego (umorzenia postępowania). Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądanie w postępowaniu administracyjnym, przepis art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Jeśli więc przy rozstrzyganiu sprawy okaże się, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inną podstawę prawną, niż ta, która została przyjęta we wcześniejszych fazach postępowania, nie oznacza to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż sprawa ma nadal swój przedmiot, aczkolwiek podlegający innej kwalifikacji prawnej (zob. wyrok NSA z 19 września 2003 r., IV SA 4257/01, wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1119/05, oba publ. CBOSA). Organ odwoławczy, nie wydając rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ale de facto częściowo odnosząc się przy tym merytorycznie do zarzutów zawartych w odwołaniu, zdaniem Sądu, orzekł na niekorzyść strony. Tym samym naruszył przepis art. 139 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Stwierdzone naruszenie ww. przepisu nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa ponieważ umorzenie postpowania było skutkiem nieprawidłowej wykładni pojęcia bezprzedmiotowości dokonanej przez Prezydium NRL. Wydanie decyzji na niekorzyść strony należy w okolicznościach tej sprawy rozważać w kontekście przepisu art. 7 ust. 21 ustawy o zawodach lekarza, z którego wynika, że w przypadku gdy okręgowa rada lekarska nie przyzna prawa wykonywania zawodu w terminach, o których mowa w ust. 2a albo 13, lub gdy odmówi przyznania prawa wykonywania zawodu, do dnia prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie przyznania prawa wykonywania zawodu lekarz może wykonywać zawód na podstawie i w zakresie określonym w decyzji, o której mowa odpowiednio w ust. 2b albo 12, i jest w tym okresie uznawany za lekarza posiadającego odpowiednie prawo wykonywania zawodu. Z powyższego wynika więc, że rozstrzygnięcie formalne o umorzeniu postępowania nie jest odmowa przyznania prawa wykonywania zawodu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że sam fakt orzekania przez organ odwoławczy po 1 kwietnia 2022 r. nie może skutkować tym, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy winien rozpoznać odwołanie merytorycznie i wydać w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcie co do istoty, o którym mowa w art. 138 § 1 k.p.a., a nie formalne o umorzeniu postępowania pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość, która w tym przypadku nie zachodzi. Za przedwczesne tym samym należy uznać odnoszenie się przez Sąd do licznych zarzutów zawartych w skardze (procesowych i merytorycznych), poza stwierdzeniem w niniejszej sprawie naruszenia art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1, art. 139, art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zawarte w drugim punkcie wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego oparte zostało na przepisie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie. Na koszty te składa się wpis od skargi w wysokości 200 zł wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem w kwocie 480 zł oraz zwrot opłaty od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, uiszczonej na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o opłacie skarbowej z dnia 16 listopada 2006 r. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2142). Sąd uznał, że brak jest podstaw do zasądzenia na rzecz strony skarżącej całości wnioskowanych kosztów zastępstwa procesowego. Zgodnie bowiem z art. 206 p.p.s.a. Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeśli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W ocenie sądu skarga została wniesiona na formalne rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył postępowanie I instancji jako bezprzedmiotowe. Jeśli tak to zbędne były obszerne wywody skargi odnoszące się do zagadnień prawno-materialnych, które w niej zawarto, a które były wielokrotnie powielane. Zdaniem sądu ani charakter sprawy, ani osoba skarżącego nie uzasadniały potrzeby przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego (w zakresie sugerowanym w skardze), ani też informowania o toczącym się postępowaniu Rzecznika Praw Obywatelskich (wnioski złożone w tym zakresie zostały cofnięte na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego). Nie był również zasadny - o czym była już mowa powyżej, wniosek o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w kwocie stanowiącej sześciokrotność stawki minimalnej. Ani charakter sprawy, ani nakład pracy pełnomocnika skarżącego nie uzasadniał takiego wniosku. Sam pełnomocnik wskazywał poza tym, iż tego typu sprawy były rozpoznawane przez tut. sąd wskazując ich sygnatury.