V SA/Wa 650/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2011r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. oddala skargę W dniu [...] października 2010 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. wpłynął wniosek J.P. o umorzenie należności, które powstały w związku z prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Wniosek ten J.P. uzasadniał bardzo trudną sytuacją materialną oraz faktem zawieszenia od dnia 1 maja 2004 r. działalności gospodarczej i brakiem pracy. Informował także, że żona nie pracuje bowiem z dniem [...] września 2010 r. rozwiązała umowę o pracę. Wskazał, że nie posiada gospodarstwa rolnego, ani żadnej innej nieruchomości, a Urząd Skarbowy w M. postanowieniem z dnia [...].09.2010 r. Nr [...] umorzył postępowanie egzekucyjne powodu braku możliwości ściągnięcia zadłużenia. Decyzją z [...] grudnia 2010 r. Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie [...] zł . Od powyższej decyzji J.P. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazał, że spłata powstałego zadłużenia jest niemożliwa do uregulowania ze względu na nie osiąganie żadnego dochodu. Decyzją z [...] stycznia 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w M. postanowieniem z dnia [...].09.2010r. Nr [...] umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone w stosunku do należności z tytułu składek z powodu nieściągalności. Wnioskodawca mieszka z żoną i dwojgiem małoletnich dzieci G. lat [...] i K. lat [...] w miejscowości D.. Z akt sprawy wynika, że J.P. figuruje w rejestrach pomiarowych i opłat lokalnych prowadzonych przez Urząd Gminy D. jako posiadacz samoistny zabudowanej nieruchomości o pow. [...] m2 położonej w gminie D. i nie ma zaległości w spłacie podatków i opłat lokalnych. Z kolei przedłożone zaświadczenie z dnia [...].09.2010 r. Naczelnika Urzędu Skarbowego M. Nr [...] dowodzi, że strona nie zalega z zobowiązaniami z tytułu podatków. Przeprowadzona analiza przedłożonego dowodu rejestracyjnego oraz polisy ubezpieczeniowej posiadanego przez Pana samochodu dostawczego marki "[...]" wskazuje jednoznacznie, iż samochód ten może być wykorzystywany w różnych celach, w tym także zarobkowych, po ewentualnym dokonaniu badania technicznego. Dodatkowo powyższą, tezę potwierdza fakt, iż strona posiada opłacaną składkę OC. W ocenie organu II instancji podniesiony zarzut, że Zakład niezasadnie przyjął umorzenie postępowanie egzekucyjnego przez Urząd Skarbowy w M. jako brak przesłanki całkowitej nieściągalności określonej przepisie art. 28 ust.1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jest w świetle zgromadzonych dowodów w sprawie nieuprawniony i bezzasadny, gdyż umorzenie postępowania nie oznacza automatycznie, że dłużnik nie posiada żadnego majątku, z którego można by prowadzić egzekucję. Poczynione ustalenia Zakładu wskazują, że J.P. jest posiadaczem samoistnym zabudowanej nieruchomości o pow. [...] m2 w miejscowości D. W ocenie organu fakt nieuregulowania stanu prawnego tej nieruchomości nie może stanowić trwałej przeszkody w skierowaniu do tej nieruchomości egzekucji a to, że istnieje większa liczba spadkobierców, nie może przesądzać z góry o braku celowości w działaniu dążącym do aktualizacji stanu prawnego powyższej nieruchomości. Ponadto lokalizacja tej działki – bliskość miast W. i M. czyni ją atrakcyjną. Biorąc zaś wielkość nieruchomości, istnieje możliwość jej podziału. Dlatego też ZUS uznał, że dopiero uporządkowanie stosunków prawnych związanych z analizowaną nieruchomością może pozwolić na ocenę zaistnienia w sprawie braku majątku i całkowitej nieściągalności. Organ wskazał ponadto, że nie wykazano, aby istniały trwałe przeszkody w możliwości pozyskiwania przez stronę dochodu poprzez podjęcie określonych form zarobkowania. Zdaniem ZUS również okoliczność, że wnioskodawca pożycza stale środki pieniężne od ciotki Z.G. celem zapłaty bieżących opłat i kosztów utrzymania domu nie stanowi o trwałej utracie zdolności płatniczych, gdyż pomoc jest doraźna, a cały ciężar utrzymania rodziny ponosi strona samodzielnie. Zdaniem organu zawarte w złożonym wniosku wyjaśnienie, że powodem wystąpienia przez stronę o układ ratalny była nieznajomość całej kwoty zadłużenia, nie zmienia oceny zdolności płatniczych zobowiązanego. Z przeprowadzonego postępowania o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności: tytułu składek wynika, że rodzina wnioskodawcy nie posiada innych zobowiązań poza składkowymi wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (a przynajmniej strona nie przedłożyła dowodów o posiadaniu takich obciążeń) - na bieżąco są opłacane wydatki związane z kosztami utrzymania gospodarstwa domowego oraz opłaty i podatki lokalne. Konkludując Prezes ZUS wskazał, że umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stosowaną w szczególnie uzasadnionych przypadkach i tylko w sytuacji zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności Zakład Ubezpieczeń Społecznych może skorzystać z danego mu uprawnienia. Podejmując decyzję uznaniową każdy organ administracji publicznej, a więc również ZUS, zgodnie z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny – co oznacza, że rozpatrując wniosek o umorzenie należności organ musi mieć na uwadze stan finansów publicznych, jak również musi dbać o przestrzeganie dyscypliny budżetowej państwa. Organ podkreślił też, że opłacenie składek nie jest jednak przywilejem, lecz obowiązkiem wynikającym z zapisów ustawowych i nie można z umorzenia zaległości czynić powszechnie stosowanej środka do zwolnień od zapłaty zaległych należności publicznoprawnych. Wyjaśnił też, że ZUS jako instytucja publicznoprawna realizuje ważny interes społeczny zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a środki finansowe, którymi dysponuje w przeważającej części nie są własnością Zakładu, lecz instytucji, wobec których pełni rolę dysponenta lub instytucji na rzecz których ZUS pobiera i egzekwuje należne dochody publiczne. Ze środków tych dokonywana jest także wypłata świadczeń, o których mowa w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Od powyższej decyzji J.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagał się w niej uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie : 1. art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegającego na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego; 2. prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1-3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, polegającym na błędnej jego interpretacji, co skutkowało odmową umorzenia zaległych składek, w sytuacji gdy wnioskodawca zaprzestał prowadzenia działalności i nie ma majątku, z którego można by egzekwować należności. Zdaniem skarżącego organ błędnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokonał nadinterpretacji przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dotyczących umarzania składek. Przypomniał, że postanowieniem z dnia [...] września 2010r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w M. umorzył prowadzone w stosunku do niego postępowanie egzekucyjne z powodu bezskuteczności. Ustalił, iż skarżący nie pracuje, nie pobiera też żadnego świadczenia, mieszka w domu o nieuregulowanym stanie prawnym, a także jest jedynie posiadaczem pojazdu, który jest niesprawny technicznie. Podobne ustalenia poczynił również Prezes ZUS, jednak zdaniem skarżącego, wnioski płynące z tych ustaleń nie dają się pogodzić z zasadami, na których opiera się Kodeks postępowania administracyjnego oraz treścią art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W ocenie skarżącego wskazanie na posiadanie hipotetycznego udziału w nieruchomości, która stanowi ponadto jedyne miejsce zamieszkania wnioskodawcy i jego rodziny, a także kilkunastoletniego samochodu, który jest niezarejestrowany, z uwagi na to, że jego stan techniczny nie nadaje się do dopuszczenia do ruchu, jako źródło potencjalnego majątku jest błędne. Z kolei fakt, iż nie strona ma zaległości w spłacie podatków i opłat lokalnych nie może automatycznie skutkować wnioskiem, iż posiada majątek lub inne źródła dochodu. Skarżący podkreślił, że brak dodatkowych zaległości z tytułu należności publicznoprawnych zawdzięcza tylko pomocy rodziny, na co wskazywał w trakcie niniejszego postępowania. Jego zdaniem także powołana decyzji okoliczność, iż mógłby podjąć pracę i spłacić zaległe wierzytelności nie odpowiada sytuacji na rynku pracy dla osób w jego wieku i wykształceniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, w sprawie nie stwierdzono bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 28 ust. 1, ust. 2 ustawy dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych Stosownie do art. 28 ust. 1, ust. 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, Uregulowana w powołanych przepisach instytucja umorzenia zaległości oparta jest na uznaniu administracyjnym, na co wskazuje zwrot "mogą być umorzone". Istotą uznania zaś jest rozgraniczenie sprzecznych interesów, a mianowicie interesu strony ubiegającej się o umorzenie oraz interesu budżetu państwa, i danie priorytetu jednemu z nich na tle okoliczności faktycznych danej sprawy. Nadmienić należy nadto, że ustawodawca pozostawił organowi swobodę w stosowaniu analizowanej instytucji nawet wówczas, gdy zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie. Swoboda ta polega na tym, że to do organu należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy, a sądowa kontrola legalności aktów administracji opartych na uznaniu ma charakter ułomny. Z woli ustawodawcy obejmuje ona jedynie przestrzeganie przez organy procedury normowanej w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym w szczególności kompletność materiału dowodowego oraz prawidłowość jego oceny w myśl wskazań zasady swobodnej oceny dowodów obowiązującej w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy sąd administracyjny jest uprawniony jedynie do kontrolowania trybu postępowania prowadzącego organ do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne itp. Sąd ten nie może natomiast kwestionować rozstrzygnięcia merytorycznego zawartego w zaskarżonej decyzji, będącego wynikiem dokonanego przez organ wyboru, jego celowości i słuszności. Poza polem rozważań Sądu pozostaje więc rzecz najistotniejsza dla strony, tj. ocena przesłanek merytorycznych. Jeśli zatem Sąd nie dopatrzy się uchybień organów w sposobie procesowania i oparcia rozstrzygnięcia o kompletne dowody (w dacie wydania zaskarżonej decyzji) to nie ma podstaw prawnych do eliminowania decyzji z obrotu prawnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy, iż zarzuty skargi są nieuzasadnione. Skarżący zarzucił, że organ nie przeprowadził wnikliwego postępowania dowodowego i nie dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zaś z przeprowadzonej przez Prezesa ZUS analizy okoliczności sprawy nie wywiedziono wniosków, które uzasadniałby podjęte rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu zarzut ten jest nieuzasadniony. Zauważyć bowiem należy, iż organ w sposób wszechstronny przeprowadził postępowanie wyjaśniające i dowodowe, w szczególności co do sytuacji osobistej i finansowej skarżącego. Dokonując oceny przedstawionych powyżej okoliczności niniejszej sprawy organ podkreślił, iż nie ulega wątpliwości, że sytuacja wnioskodawcy jest trudna, jednakże z uwagi na zdolność do pracy zarobkowej oraz posiadanie samoistne nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, istnieje możliwość spłaty zadłużenia w przyszłości, tym bardziej że skarżący nie wykazał, że istotnie podejmował nieudane próby poszukiwania pracy i nie może tej pracy znaleźć. To samo dotyczy żony skarżącego. Należy jeszcze raz podkreślić, że umorzenie należności publicznoprawnych ma zawsze charakter wyjątkowy, uzasadniony szczególnymi okolicznościami. Te szczególne okoliczności polegają m.in. na tym, że strona albo z uwagi na osobiste cechy ( choroba , niedołęstwo czy inne zdarzenie losowe niemożliwe do przewidzenia ) albo okoliczności zewnętrzne nie może spłacić zadłużenia i można przewidzieć, że nie będzie miała takiej możliwości w przyszłości. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej takie okoliczności nie zachodzą. Skarżący jest osobą zdolną do pracy , nie wykazał też innych okoliczności szczególnych związanych np. ze stanem zdrowia swoim lub członków najbliższej rodziny. Jednocześnie , jak słusznie zauważył organ, skarżący ponosi na bieżąco koszty utrzymania swojego i rodziny i (poza opłacaniem podatku od nieruchomości) ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby korzystał z pomocy innych osób. Zdaniem Sądu całkowicie uprawnionym jest wniosek, że skoro skarżący ma zachowaną zdolność do pracy zarobkowej, to nie można wykluczyć, że taka pracę podejmie i umożliwi to egzekwowanie zadłużenia. Kierując się powyższym Sąd stwierdza, iż Prezes ZUS zasadnie uznał, że sytuacja rodzinna, finansowa i zdrowotna skarżącego nie daje podstaw do umorzenia z powodu ich całkowitej nieściągalności . Dokonując takiej oceny organ wziął pod uwagę, jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a postępowanie dowodowe przeprowadził w zakresie koniecznym do prawidłowego zastosowania art. 28 u.s.u.s. W zaistniałym w niniejszej sprawie stanie faktycznym, organ dokonał prawidłowej oceny przesłanek materialnych zastosowania ulgi, a ocena ta została dokonana na podstawie całego materiału dowodowego sprawy i nie narusza granic tzw. swobodnej oceny dowodów. Jest ona prawidłowa, logiczna i konsekwentna. Odmawiając uwzględnienia wniosku o umorzenie przedmiotowej zaległości, organ wskazał wszystkie wymienione wyżej okoliczności faktyczne, a następnie dokonał ich analizy w świetle przesłanek umorzenia, wynikających z powołanych na wstępnie rozważań Sądu przepisów. Organ wskazał, iż musi kierować się w sprawie słusznym interesem społecznym, zaś umorzenie zaległości jest instytucją wyjątkową stosowaną tylko w przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności. Podsumowując wskazać należy, iż w ocenie Sądu przedstawione w sprawie stanowisko organu jest zasadne, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Prezes Zakładu w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy swoje stanowisko zaś szczegółowo uzasadnił czyniąc zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza ramy uznania administracyjnego i na podstawie art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku