V SA/Wa 653/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Dariusz Czarkowski, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Lublinie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 sierpnia 2019 r. nr RR.sgo.027.2.2018 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z [...] listopada 2013 r. znak: [...] (dalej także jako "kontrolowana decyzja") Marszałek Województwa [...] (dalej także jako "Marszałek") stwierdził spełnienie przez Spółdzielnię Producentów Trzody Chlewnej [...] z siedzibą w B.P. (dalej także jako "spółdzielnia" lub "grupa") warunków określonych w art. 3a oraz przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1026) i dokonał wpisu spółdzielni do rejestru grup producentów rolnych ze względu na grupę produktów: "świnie żywe, prosięta, warchlaki, mięso wieprzowe: świeże, chłodzone, mrożone". Decyzja została podpisana przez J. T. - Zastępcę Dyrektora Departamentu Rolnictwa i Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] oraz opatrzona okrągłą pieczęcią urzędową Marszałka Województwa [...]. 22 czerwca 2017 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w L. (dalej: "Dyrektor OT ARR") zwrócił się do Marszałka Województwa[...] o przesłanie upoważnień osób, które podpisywały decyzje z upoważnienia Marszałka dotyczące grup producentów rolnych oraz grup producentów owoców i warzyw, w tym m.in. J. T.. Pismem z 14 lipca 2017 r. Dyrektor Departamentu Rolnictwa i Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] odmówił przesłania żądanych upoważnień. 7 sierpnia 2017 r. Dyrektor OT ARR, ponownie zwrócił się z prośbą o przesłanie upoważnień wg załączonej listy wskazując, że brak upoważnienia stanowi podstawę wzruszenia decyzji ostatecznej i stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Pismem z 5 września 2017 r. Marszałek przekazał Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR w L. (dalej: "Dyrektor OR ARiMR") kopie żądanych przez Dyrektora OT ARR upoważnień, wśród których nie było upoważnienia Marszałka dla J.T.. 25 września 2017 r. Zastępca Dyrektora OR ARiMR zwrócił się do Marszałka z prośbą o przesłanie upoważnienia dla J.T. do wydawania w imieniu Marszałka decyzji w ramach realizacji mechanizmów dotyczących grup producentów. 12 października 2017 r. Wicemarszałek Województwa[...] poinformował, że w aktach osobowych oraz rejestrze upoważnień Marszałka nie znajduje się przedmiotowe upoważnienie oraz że J. T.od 1 lutego 2014 r. nie jest pracownikiem Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Zawiadomieniem z [...] maja 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister") wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2013 r. znak: [...] (dalej też jako "decyzja kontrolowana"). Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. znak [...] Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka z [...] listopada 2013 r. znak: [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wyjaśnił, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem brak upoważnienia do podpisywania decyzji, o którym mowa w art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), dalej: "K.p.a.", skutkuje naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji podpisanej przez osobę nieupoważnioną. Organ zwrócił uwagę, że twierdzenie o braku upoważnienia dla J. T. wywiedziono z analizy korespondencji prowadzonej uprzednio przez Dyrektora OT ARR, a następnie Dyrektora OR ARiMR z Marszałkiem Województwa [...] oraz swojej korespondencji z tym organem. Według Ministra z odpowiedzi udzielonych kolejno przez Dyrektora Departamentu Rolnictwa i Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], Marszałka Województwa [...] i Wicemarszałka Województwa [...] nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że J. T. nie miała upoważnienia do wydania w imieniu Marszałka Województwa[...] kontrolowanej decyzji. Brak w aktach osobowych oraz rejestrze upoważnień Marszałka upoważnienia dla J. T. w 2018 r. nie stanowi dowodu na nieistnienie tego upoważnienia w dacie wydania decyzji. Wprawdzie można wywieść na podstawie pisma Marszałka z 5 września 2017 r., że skoro inne osoby pełniące funkcje dyrektora lub zastępcy dyrektora lub p.o. dyrektora Departamentu Rolnictwa i Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] posiadały upoważnienia do wydawania decyzji m.in. w tym samym zakresie, w którym była wydana decyzja kontrolowana, to również J. T. powinna mieć takie upoważnienie. Z regulaminu organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w L., będącego załącznikiem do Uchwały Nr CLXII/1916/08 Zarządu Województwa [...] z 16 września 2008 r., zamieszczonego na stronie Biuletynu Informacji Publicznej tego urzędu, nie wynika, że dyrektor departamentu lub jego zastępca byli upoważnieni do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Marszałka. Powołując się na treść § 11, § 12 i § 20 ww. regulaminu Minister uznał, że każda osoba uprawniona do wydawania decyzji administracyjnych lub wykonywania określonych zadań powinna posiadać upoważnienie Marszałka. Z § 48 pkt 3 regulaminu organizacyjnego wynika również, że jednym z zadań Oddziału Kadr w Departamencie Organizacyjno-Prawnym było prowadzenie rejestru upoważnień i pełnomocnictw Marszałka Województwa [...]. Z prowadzonej z Urzędem Marszałkowskim w L. korespondencji nie wynika, dlaczego w rejestrze upoważnień brak upoważnienia dla J. T.. Mogło zarówno nie być takiego upoważnienia, ale również, o ile istniało, mogło nie zostać wpisane do tego rejestru. Zdaniem Ministra, w niniejszej sprawie nie jest możliwe bezsporne ustalenie nieistnienia (niewydania) upoważnienia Marszałka Województwa [...] dla Zastępcy Dyrektora do wydania kontrolowanej decyzji. Według Ministra w okolicznościach sprawy nie sposób przyjąć, że kontynuowanie czynności dowodowych mogłoby doprowadzić do uzyskania dokumentu upoważnienia zwłaszcza, że z informacji uzyskanych od samego organu udzielającego upoważnienia wynika, iż brak jest możliwości jego odnalezienia. Niepozyskanie ww. upoważnienia na piśmie, o ile może stwarzać pewne wątpliwości co do istnienia upoważnienia, to nie może być jednak utożsamiane z jego brakiem (nieudzieleniem), zwłaszcza w sytuacji, gdy z zeznań złożonych przez J. T. wynika jednoznacznie, że upoważnienie takie istniało, jak również wobec tego, że Marszałek nigdy nie zakwestionował faktu istnienia takiego upoważnienia. W konkluzji Minister stwierdził, że choć brak upoważnienia w formie pisemnej może stwarzać pewne wątpliwości co do jego istnienia, to jednak mając na względzie, że jest to wątpliwość niedająca się usunąć, należy ją rozstrzygnąć na korzyść strony postępowania, na zasadzie art. 81a K.p.a., zwłaszcza że w okolicznościach sprawy nie zachodzą przesłanki negatywne określone w art. 81a § 2 K.p.a. Z powyższych względów nie można stwierdzić, że kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Skargę na decyzję Ministra z [...] sierpnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Okręgowy w L. (dalej: "Prokurator" lub "skarżący"). Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 oraz art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 268a K.p.a. polegające na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów przez nieprzyjęcie za udowodnione, wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, że decyzja Marszałka z 29 listopada 2013 r. została wydana bez stosownego upoważnienia organu w rozumieniu art. 268a K.p.a., a tym samym - z naruszeniem przepisów o właściwości przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Zdaniem Prokuratora rozstrzygnięcie istoty sprawy przez Ministra doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym decyzji wadliwej, bo wydanej przez pracownika organu, który nie miał stosownego upoważnienia organu do załatwiania spraw w jego imieniu. Powołując się m.in. na orzeczenia sądów administracyjnych Prokurator zaznaczył, że marszałek województwa może upoważnić wicemarszałków, pozostałych członków zarządu województwa, pracowników urzędu marszałkowskiego oraz kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych. Upoważnienie może być wyrażone w każdej formie, jednakże pod warunkiem, by zachowana została forma pisemna oświadczenia woli organu i zakres upoważnienia objęty tym oświadczeniem był czytelny. Upoważnienie powinno być jasne i nie nasuwać wątpliwości co do swego zakresu. Samo zaś określenie kompetencji pracownika, w szczególności jako zastępcy osoby piastującej funkcję organu, nie jest tożsame z udzieleniem temu pracownikowi pełnomocnictwa w rozumieniu art. 268a K.p.a. Tym samym działanie pracownika organu administracji publicznej bez stosownego upoważnienia pociąga za sobą nieważność decyzji administracyjnej w myśl art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., bowiem jego uprawnień w sferze władztwa administracyjnego nie można domniemywać. J. T. była zatrudniona w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] na stanowisku zastępcy dyrektora Departamentu Rolnictwa i Środowiska. W ramach realizowanych obowiązków zajmowała się koordynacją i nadzorowaniem terminowego wykonywania zadań w ściśle określonym zakresie, również odnoszącym się do grup producenckich w rolnictwie, a ponadto - nadzorowała pracę podległych pracowników i zastępowała dyrektora Departamentu w czasie jego nieobecności. Z treści Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w L. wynikało, że do obowiązków dyrektorów departamentów należało wydawanie decyzji administracyjnych zgodnie z upoważnieniem Marszałka (§ 11), zaś zakres kompetencji zastępcy dyrektora departamentu określał dyrektor tej jednostki organizacyjnej. Zakres obowiązków J. T., a także jej uprawnień i ponoszonej odpowiedzialności, został szczegółowo określony przez S. S. - dyrektora Departamentu, stosownie do treści § 13 Regulaminu. W aktach osobowych J.T. znajdowały się indywidualne upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie: prowadzenia skupu maku lub konopi włóknistych zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (upoważnienie nr 22/10 z 19 marca 2010 r.), realizacji obowiązków prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej i wydawania decyzji administracyjnych na podstawie art. 17 ust. 1 i 3 pkt 1 ustawy o rybactwie śródlądowym (upoważnienie nr 96/2009 z 24 sierpnia 2009 r.) oraz rejestracji i ochrony nazw i oznaczeń produktów rolnych i środków spożywczych oraz produktach tradycyjnych (upoważnienie nr 77/09 z 14 lipca 2009 r.). Wszystkie upoważnienia zostały wpisane do rejestru upoważnień Marszałka Województwa. Ich otrzymanie J. T. każdorazowo potwierdziła własnym podpisem. Brak jest natomiast dokumentu wskazującego na posiadanie uprawnień w pozostałym zakresie - w tym także do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących grup producentów rolnych oraz owoców i warzyw. Śladu takiego upoważnienia nie ma również w rejestrze upoważnień. Upoważnień do wydawania decyzji dotyczących grup producentów udzielono S.S. i S. S.. J. T.mogła jedynie parafować projekty takich decyzji, a następnie przedłożyć je S. S. lub S.S., którzy takie upoważnienie do podpisywania decyzji posiadali. W ocenie Prokuratora powyższe okoliczności nie zostały w zaskarżonej decyzji w żaden sposób dostrzeżone i poddane ocenie, a za dowód istnienia upoważnienia przyjęto samo oświadczenie J. T.. To sprawia, że zaskarżona decyzja Ministra powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Zdaniem Prokuratora w sprawie nie zachodziła również negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 K.p.a. bowiem kontrolowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W niniejszej sprawie organ ma nadal możliwość do rozpoznania wniosku Spółdzielni Producentów Trzody Chlewnej [...] (przy uwzględnieniu zmiany, jaka zaszła w treści art. 7 ustawy o grupach producentów rolnych). W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.) a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Ta instytucja, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym badany jest stan prawny oraz elementy konstytutywne sprawy administracyjnej w takim kształcie, jaki istniał w chwili wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. W rozpoznawanej sprawie przyczyną stwierdzenia przez organ I instancji nieważności kontrolowanej decyzji z [...] listopada 2013 r. było uznanie, że decyzja ta została podpisana przez pracownika organu bez wymaganego zgodnie z art. 268a K.p.a. pisemnego upoważnienia, co spełnia przesłanki wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1 (wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości) i pkt 2 (wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa) K.p.a. Art. 268a K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano wykładnię tego przepisu, w ramach której przyjęto, że treść upoważnienia powinna zawierać: oznaczenie organu upoważniającego, upoważnionego pracownika, zakres przedmiotowy upoważnienia, w tym dopuszczalne formy działania, określenie daty, od której obowiązuje oraz podpis osoby piastującej stanowisko organu. Upoważniony pracownik powinien być wskazany z imienia i nazwiska, ponieważ pełnomocnictwa udziela się konkretnemu pracownikowi, a nie pracownikom zajmującym określone stanowisko. (por. wyroki NSA: z 17.12.2014 r. sygn. akt II GSK 1577/13 i z 24.01.2008 r. sygn. akt I OSK 1413/06). Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie, w wyniku przeprowadzonych przez organy obu instancji postępowań wyjaśniających, nie udało się odnaleźć dokumentu upoważnienia dla pracownika organu, który podpisał kontrolowaną decyzję. Jednak samo nieodnalezienie tego dokumentu przez organ kontrolujący decyzję w postępowaniu nieważnościowym, które ma miejsce kilka lat po wydaniu kontrolowanej decyzji, nie może być automatycznie uznane za wykazanie przez ten organ, że kontrolowana decyzja została podpisana przez pracownika organu, który nie miał do tego wymaganego upoważnienia organu, w imieniu którego została wydana decyzja. Z samego faktu nieodnalezienia dokumentu upoważnienia na etapie czynności podejmowanych w postępowaniu nieważnościowym nie można bowiem skutecznie wyprowadzić domniemania faktycznego, że brak było tego dokumentu również w momencie wydawania kontrolowanej decyzji. Organ prowadzący postępowanie nieważnościowe powinien uwzględnić całokształt ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych. Organ odwoławczy w prawidłowy sposób dokonał takiej oceny, biorąc pod uwagę wszystkie ustalone w postępowaniu nieważnościowym fakty, w tym: 1) treść §§ 11, 12 i 13 regulaminu organizacyjnego urzędu marszałkowskiego, z którego wynikał zakres kompetencji dyrektora departamentu, obejmujący m.in. wydawanie decyzji administracyjnych zgodnie z upoważnieniem marszałka oraz kompetencja zastępcy dyrektora departamentu do zastępowania dyrektora departamentu, jeśli ten nie mógł pełnić swych obowiązków służbowych, a zakres tego zastępstwa rozciągał się na wszystkie zadania i kompetencje dyrektora departamentu; 2) istnienie imiennego upoważnienia dla dyrektora departamentu do wydawania tego rodzaju decyzji co kontrolowana decyzja; 3) długotrwała nieobecność dyrektora departamentu w okresie obejmującym datę podpisania kontrolowanej decyzji przez pracownika organu pełniącego funkcję zastępcy dyrektora departamentu; 3) zeznania pracownika organu, pełniącego funkcję zastępcy dyrektora departamentu, który podpisał kontrolowaną decyzję, o istnieniu odpowiedniego dokumentu upoważnienia imiennego dla niego w dacie podpisywania kontrolowanej decyzji; 4) podpisanie kontrolowanej decyzji przez pracownika organu z powołaniem się na upoważnienie marszałka województwa; 5) brak kwestionowania kiedykolwiek przez marszałka województwa lub pracowników urzędu marszałkowskiego istnienia pisemnego upoważnienia imiennego dla pracownika organu, który podpisał kontrolowaną decyzję, do podpisywania tego rodzaju decyzji. Całokształt stanu faktycznego ustalonego przez organ odwoławczy nie pozwala na ustalenie w drodze domniemania faktycznego, iż z faktu nieodnalezienia dokumentu upoważnienia na etapie postępowania nieważnosciowego można, w oparciu o doświadczenie życiowe, logicznie wnioskować, że bezspornie brak było tego dokumentu również w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Wobec braku ustalenia przyczyn nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 K.p.a. nie zachodzi konieczność dalszej analizy sprawy co do przesłanek negatywnych z art. 156 § 2, uniemożliwiających wydanie decyzji stwierdzającej nieważność. Należy ponadto wskazać, że kwestia upoważnienia dla J. T.do wydawania w imieniu Marszałka Województwa [...] decyzji na podstawie ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011 r. nr 145, poz. 868 z późn. zm.) oraz na podstawie ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. nr 88, poz. 983 z późn. zm.), była już przedmiotem rozpoznania tutejszego sądu w sprawach zakończonych wyrokami z dnia: 14.08.2018 r. sygn. akt V SA/Wa 80/18, 23.06.2020 r. sygn. akt V SA/Wa 614/20, 7.07.2020 r. sygn. akt V SA/Wa 538/20 oraz 17.09.2020 r. sygn. akt V SA/Wa 630/20. W sprawach tych sąd również stanął na stanowisku, że nieodnalezienie analizowanego upoważnienia nie jest równoznaczne z jego brakiem w dacie wydawania kontrolowanych decyzji. Reasumując, organ odwoławczy w sposób wyczerpujący ustalił okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, uzupełniając w tym celu postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji, i dokonał prawidłowej oceny prawnej stanu faktycznego uznając, iż nie ustalono istnienia żadnej z przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Wobec braku przyczyn nieważności kontrolowanej decyzji organ odwoławczy prawidłowo odmówił stwierdzenia jej nieważności. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadach przepisów art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.