V SA/Wa 653/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – sędzia WSA Monika Kramek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi A. Z. M. spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w G. M. na decyzję Ekogwarancja PTRE sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie z dnia 17 grudnia 2024 r. nr 15491/17.12.2024/40360 w przedmiocie ograniczenia certyfikatu na ziarno kukurydzy postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 22 styczna 2025 r. A. Z. M. spółka komandytowo-akcyjna (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję J. C. E. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "E. P.") z 17 grudnia 2024 r. nr 15491/17.12.2024/40360 w przedmiocie ograniczenia certyfikatu na ziarno kukurydzy. W odpowiedzi na skargę E. P. wniosła o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 i 1685; dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na wstępie warto wskazać przepisy mające istotne znaczenie dla dalszych rozważań odnośnie badania dopuszczalności skargi. Przedmiotowa skarga dotyczy działania spółki E. P. jako upoważnionej jednostki certyfikującej w rolnictwie ekologicznym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 czerwca 2022 r. o rolnictwie ekologicznym i produkcji ekologicznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1235; dalej: "ustawa"). Poprzez odesłania w powyższym przepisie, jako jednostkę certyfikującą rozumieć należy odrębną osobę prawną, której właściwe organy przekazały pewne zadania związane z kontrolą urzędową lub pewne zadania związane z innymi czynnościami urzędowymi. Przekazanie zadań o jakich mowa powyżej następuje w drodze decyzji wydawanej przez Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wydawanej na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy. Zgodnie z ust. 4 powyższego przepisu jednostka certyfikująca zobowiązana jest spełniać wymagania określone w: – art. 29 lit. b i c oraz art. 31 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin (...) (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych), – art. 40 ust. 1 lit. a oraz ust. 3 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/848 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 834/2007. Potwierdzenie spełnienia powyższych wymagań i podstawą przekazania na rzecz E. P. wykonywania zadań jednostki certyfikującej w rolnictwie ekologicznym jest decyzja Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z 26 czerwca 2023 r. znak BRE.4203.6.2023. W odniesieniu do warunku opisanego w art. 40 ust. 3 rozporządzenia 2018/848 jednostka certyfikująca zobowiązana jest spełniać wymogi określone w normie europejskiej EN ISO/IEC 17065/2012 "Ocena zgodności – wymagania dla jednostek certyfikujących wyroby, procesy i usługi" (dalej jako "norma nr 17065/2012"). Potwierdzeniem spełniania przez każdą jednostkę certyfikującą w rolnictwie ekologicznym wymogów powyższej normy jest akredytacja Polskiego Centrum Akredytacji (dalej: "PCA") jako krajowej jednostki akredytującej stosownie do art. 38 i 39 ustawy z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku (Dz. U. z 2022 r. poz. 1854, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 568). E. P. działa na podstawie otrzymanej akredytacji PCA nr AC 102. Odnosząc się natomiast do wymagań określonych w powołanej normie nr 17065/2012 wskazać należy, że określa ona podstawowe wymogi i etapy prowadzenia przez jednostki procesu certyfikacji. Wprowadza obowiązek ustanowienia i utrzymywania przez jednostkę certyfikującą systemu zarządzania uwzględniającego polityki i procedury jednostki określające m.in. szczegółowe zasady prowadzenia procesu certyfikacji i wydawania decyzji w przedmiocie certyfikacji oraz zasady wnoszenia i rozpatrywania skarg i odwołań dotyczących działalności jednostki. W E. P. obowiązuje procedura nr P02 "Skargi i odwołania", w ramach której zarząd rozpoznając odwołanie skarżącej od decyzji dyrektora ds. certyfikacji z 7 listopada 2024 r. wydał zaskarżoną decyzję z 17 grudnia 2024 r. W odniesieniu do pozostałych regulacji powołanej normy wskazać należy również na wymaganie działania jednostki certyfikującej w określonej formie prawnej. Zgodnie z pkt. 4.1.1. omawianej normy "jednostka certyfikująca powinna być osobą prawną lub częścią osoby prawnej, tak aby mogła być prawnie odpowiedzialna za cala swoją działalność certyfikacyjną". Zgodnie natomiast z zapisem w pkt 4.1.2.1 normy, "jednostka certyfikująca powinna mieć z klientem prawnie wiążącą umowę o świadczenie usług certyfikacyjnych". Umowy o certyfikację powinny uwzględniać odpowiedzialność jednostki certyfikującej i jej klientów". W kolejnych punktach normy wskazano szczegółowe kwestie podlegające obowiązkowemu uwzględnieniu w treści umowy. Podkreślenia wymaga, że E. P. świadczyła na rzecz skarżącej usługi certyfikacji na podstawie umowy zawartej w dniu 1 stycznia 2023 r. Przedmiotem umowy jest przeprowadzenie przez jednostkę E. P. procesu certyfikacji w zakresie zgodnym ze złożonym wnioskiem oraz sprawowanie nadzoru nad certyfikatem. W umowie określono zobowiązania stron oraz określono warunki wydania przez E. P. certyfikatu. Umowa określa wysokość wynagrodzenia za wykonanie usługi certyfikacji. Strony przekazały również wszelkie spory wynikające z zawartej umowy do rozstrzygnięcia przez sąd powszechny właściwy dla miasta L.. Uwzględniając przytoczone powyżej regulacje prawne wskazać należy, że podstawą prowadzenia przez jednostkę certyfikującą procesu certyfikacji w rolnictwie ekologicznym jest umowa zawarta z klientem. Zasadniczym zobowiązaniem jednostki E. P. wynikającym z zawartej umowy jest przeprowadzenie oceny czy produkty klienta spełniają wymagania określone w rozporządzeniu 2018/848. W przypadku pozytywnej weryfikacji jednostka certyfikująca wystawia klientowi certyfikat o jakim mowa w art. 35 rozporządzenia 2018/848. Wydanie certyfikatu, odmowa wydania lub jego unieważnienie (cofnięcie) zgodnie z procedurami wewnętrznymi ustalonymi przez jednostkę E. P. następuje każdorazowo w formie decyzji w przedmiocie certyfikacji, wydawanej przez dyrektora ds. certyfikacji. Z uwagi na powyższe podnieść należy, że objęte przedmiotem skargi decyzje jednostki E. P. nie są wydawane w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i nie można ich uznać za decyzje administracyjne. Decyzje jednostki E. P. wydawane są w trybie własnych procedur wewnętrznych, ustanowionego zgodnie z wymaganiami normy 17065/2012, do jakiej odwołuje się art. 40 ust. 3 rozporządzenia 2018/848. Wskazana norma w pkt. 7.6 jako jeden z etapów procesu certyfikacji ustanawia wydanie "decyzji w sprawie certyfikacji". Decyzje jednostki E. P., których dotyczy skarga nie są również "innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej" o jakich mowa w art. 3 ust 1 pkt 4 p.p.s.a. Jednostka certyfikująca nie jest organem administracji publicznej tylko podmiotem prawa prywatnego, który po spełnieniu wymagań ustawowych może świadczyć usługi określonego rodzaju (działanie jako jednostka certyfikująca). Oferując swoje usługi w zakresie certyfikacji w rolnictwie ekologicznym jednostka E. P. działa na wolnym rynku tych usług konkurując z innymi jednostkami certyfikującymi. Udział każdego producenta rolnego w systemie rolnictwa ekologicznego jest natomiast całkowicie dobrowolny, podobnie jak wybór konkretnej jednostki certyfikującej. Jak już zostało wskazane, przedmiotem świadczonej usługi certyfikacji na podstawie umowy z klientem jest potwierdzenie przez jednostkę certyfikującą czy produkty klienta spełniają wyspecyfikowane wymagania (wynikające z rozporządzeń unijnych i ustawodawstwa krajowego). Objęte zatem skargą decyzje E. P., odmawiające w istocie takiego potwierdzenia (cofające częściowo uprzednio wydany certyfikat) dotyczą uprawnień i obowiązków skarżącego wynikających z zawartej umowy o świadczenie usług certyfikacji, a nie z przepisów prawa publicznego. Strony działają bowiem w ramach łączącego je stosunku cywilnoprawnego. Wszelkie zastrzeżenia skarżącego do działalności E. P., w szczególności co do sposobu świadczenia usługi certyfikacji (w tym wydania lub odmowy wydania certyfikatu) rozpatrywać należy w sferze niewykonania lub nienależytego wykonania umowy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 i 1237). Środkiem prawnym przysługującym skarżącej w takiej sytuacji może być ewentualne roszczenie odszkodowawcze rozpoznawane przez sądy cywilne. Stanowisko uznające, że od rozstrzygnięć jednostki certyfikującej w rolnictwie ekologicznym nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z 29 sierpnia 2013 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1582/13 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 28 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 2884/13. Dotychczas od decyzji w przedmiocie certyfikacji wydanych przez E. P. wniesione zostały skargi do sądu administracyjnego w trzech przypadkach. W każdej z tych spraw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę (postanowienia wydane w sprawach o sygn. akt V SA/Wa 2461/21, V SA/Wa 2462/21 oraz V SA/Wa 2463/21). Mając na uwadze, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, o czym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.