V SA/Wa 654/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. W. przy udziale uczestnika postępowania A. W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] marca 2009r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o restrukturyzację należności celnych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Naczelnika Urzędu Celnego [...] w W. z [...] listopada 2005 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w W. na rzecz M. W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. W. i A. W. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "D." Handel Hurtowy Odzieżą [...] pismem z [...] listopada 2002 r. wystąpili do Urzędu Celnego [...] w W. o restrukturyzację należności celnych orzeczonych decyzjami: Naczelnika Urzędu Celnego [...] w W. z 2002 r. oraz Naczelnika Urzędu Celnego w S. z 2001 r. na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287 ze zm.; dalej: "ustawa o restrukturyzacji"). Z uwagi na istnienie należności spornych, wszczęte wnioskiem strony postępowanie zostało zawieszone postanowieniem z [...] grudnia 2002 r. do czasu zakończenia postępowań prawomocnymi decyzjami. Podjęcie postępowania nastąpiło [...] listopada 2003 r., z uwagi na ustanie przyczyn zawieszenia. Pismem z [...] września 2005 r. Naczelnik Urzędu Celnego [...] w W. poinformował stronę o zmianie procedur udzielania pomocy publicznej dla przedsiębiorców w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. W piśmie tym wyjaśnił, iż 31 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. Nr 123, poz.1291; dalej: "ustawa o pomocy publicznej"), na mocy której projekty programów pomocowych, w tym przewidujących udzielanie pomocy w ramach wyłączeń grupowych, oraz pomocy indywidualnej, a także pomocy indywidualnej na restrukturyzację, wymagają uzyskania opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: "Prezesa UOKiK"), która poprzedza ewentualną notyfikacją planowanej pomocy Komisji Europejskiej (art. 12 ww. ustawy). Jednocześnie poinformował stronę o obowiązkach wynikających z art. 13 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy i wezwał do nadesłania, w terminie 14 dni od daty doręczenia pisma, dokumentów potwierdzających wystąpienie o opinię do Prezesa UOKiK, pod rygorem pozostawienia wniosku z [...] listopada 2002 r. bez rozpatrzenia. Strona pismem z [...] września 2005 r. zakwestionowała zasadność wezwania organu do złożenia żądanych dokumentów i zwróciła uwagę na odrębności postępowań restrukturyzacyjnych oraz postępowań w sprawie przygotowania do notyfikacji projektów pomocy indywidualnej na restrukturyzację. Naczelnik Urzędu Celnego [...] w W. decyzją nr [...] z [...] listopada 2005 r. pozostawił wniosek strony z [...] listopada 2002 r. o restrukturyzację należności celnych bez rozpatrzenia. Dyrektor Izby Celnej w W. – po rozpatrzeniu odwołania z [...] listopada 2005 r. – decyzją z [...] marca 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 169 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.; dalej: "o.p."), art. 9 pkt 1 i art. 13 ust. 5 ustawy o restrukturyzacji oraz art. 7 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 64 i art. 70 ustawy o pomocy publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, iż w związku z akcesją Polski do Unii Europejskiej w polskim systemie prawnym obowiązują reguły dotyczące udzielania pomocy publicznej, wynikające bezpośrednio z przepisów Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską lub zawarte w aktach wspólnotowego prawa wtórnego. Zatem obowiązująca jest reguła wynikająca z art. 88 Traktatu WE, że Komisja Europejska powinna być informowana o wszelkich planach przyznania lub zmiany pomocy. W przypadku udzielenia pomocy z naruszeniem ww. przepisu, Komisja Europejska może zażądać zwrotu pomocy wraz z odsetkami od dnia jej udzielenia, jeżeli uzna, iż pomoc ta jest niezgodna z zasadami wspólnego rynku. Tak więc zgoda Komisji Europejskiej jest konieczna, aby Państwo Członkowskie mogło udzielić przedsiębiorcom wsparcia ze środków publicznych. Powyższe zasady dotyczą również pomocy przyznawanej na podstawie ustawy o restrukturyzacji. Organ podkreślił, że podczas procedury przejściowej, w ramach której przed akcesją Polska przedstawiała do oceny Komisji Europejskiej istniejące instrumenty pomocowe, Komisja Europejska uznała, że umorzenie należności publicznoprawnych na podstawie ww. ustawy spełnia kryteria art. 87 Traktatu WE i musi być uznane za pomoc publiczną. Jednocześnie Komisja stwierdziła, iż decyzje o warunkach restrukturyzacji stanowią tzw. "decyzje pomocowe", na podstawie których przedsiębiorcy nabywają prawo do otrzymania pomocy publicznej i w związku z tym, przed ich podjęciem, należy notyfikować Komisji planowaną pomoc publiczną w postaci umorzenia restrukturyzowanych należności publicznoprawnych wraz z odsetkami. Dodatkowo władze polskie w toku prowadzonego postępowania związanego z notyfikacją programu pomocowego przewidującego udzielanie pomocy na restrukturyzację małych i średnich przedsiębiorstw zwróciły się do Komisji Europejskiej o zajęcie stanowiska w kwestii stosowania programu pomocowego dla grup przedsiębiorców znajdujących się na różnych etapach postępowania restrukturyzacyjnego, tj.: przedsiębiorców, w stosunku do których przed dniem akcesji wydano decyzje o warunkach restrukturyzacji oraz decyzje o zakończeniu restrukturyzacji; przedsiębiorców, w stosunku do których do dnia akcesji wydano decyzje o warunkach restrukturyzacji, lecz formalnie nie zakończono postępowania restrukturyzacyjnego (nie została wydana decyzja o zakończeniu restrukturyzacji); oraz przedsiębiorców, w stosunku do których (ze względu na toczące się postępowania sporne) nie wydano decyzji o warunkach restrukturyzacji. Komisja Europejska w piśmie nr [...] z [...] czerwca 2005 r. wyjaśniła, iż w odniesieniu do dwóch pierwszych grup podmiotów po akcesji nie ma zastosowania program pomocowy, który został notyfikowany w trybie procedury przejściowej, o której mowa w Akcie przystąpienia. Zatem w przypadku, gdy przed akcesją nie zostały wydane decyzje o warunkach restrukturyzacji, pomoc nie powinna być udzielana bez stanowiska Komisji o jej zgodności ze wspólnym rynkiem. Organ odwoławczy wskazał, że 31 maja 2004 r. weszła w życie ustawa o pomocy publicznej określająca zasady postępowania w sprawach dotyczących pomocy państwa spełniającej przesłanki określone w art. 87 ust. 1 Traktatu WE. Z dniem jej ogłoszenia, zgodnie z art. 71 ustawy o pomocy publicznej, utraciła moc ustawa z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz. U. Nr 141, póz. 1177 ze zm.), a postępowania o wydanie opinii Prezesa UOKiK prowadzone w trybie art. 24 lub 25, o której mowa w art. 71, uległy umorzeniu (art. 64 ustawy). Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o pomocy publicznej – projekty programów pomocowych oraz pomocy indywidualnej, w tym przewidujących udzielenie pomocy w ramach wyłączeń grupowych, a także pomocy indywidualnej na restrukturyzację, wymagają uzyskania opinii Prezesa UOKiK. Projekty te podlegają notyfikacji, o czym stanowi art. 7 ust. 1 tej ustawy. Z wnioskiem o wydanie opinii Prezesa UOKiK, w przypadku pomocy indywidualnej na restrukturyzację, występuje podmiot ubiegający się o tę pomoc, dołączając informacje niezbędne do wydania decyzji, dotyczące w szczególności adresatów zamierzonej pomocy, jej przeznaczenia, formy, wielkości i czasu trwania (art. 13 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy). Organ odwoławczy za bezpodstawną uznał tezę zawartą w odwołaniu strony o odrębności postępowania restrukturyzacyjnego oraz postępowania w sprawie przygotowania do notyfikacji projektów pomocy indywidualnej na restrukturyzację i braku podstaw do żądania przez organ restrukturyzacyjny przedłożenia przez stronę wystąpienia do Prezesa UOKiK o wydanie opinii. Następnie wyjaśnił, że w związku z tym, że pomoc nie została jeszcze udzielona pomimo tego, iż postępowanie w przedmiocie umorzenia należności publicznoprawnych zostało wszczęte przed akcesją, podlega ona zgłoszeniu do Komisji Europejskiej jako pomoc nowa, zgodnie z art. 88 ust. 3 Traktatu WE, w trybie określonym ustawą o pomocy publicznej. Dlatego też organ za bezpodstawne uznał twierdzenie strony o jej prawach nabytych, stanowiących podstawę do rozpatrzenia wniosku na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jego złożenia, ponieważ nabycie prawa nastąpiłoby wraz z wydaniem decyzji o warunkach restrukturyzacji, a taka decyzja nie została wydana. W związku z powyższym organ pierwszej instancji, mając na uwadze obowiązujące przepisy, pismem z [...] września 2005 r. zasadnie wezwał stronę do nadesłania dokumentów potwierdzających wystąpienie o opinię do Prezesa UOKiK, pod rygorem pozostawienia wniosku z [...] listopada 2002 r. bez rozpatrzenia, a następnie z uwagi na nienadesłanie wymaganych dokumentów, zasadnie decyzją z [...] listopada 2005 r. pozostawił ww. wniosek bez rozpatrzenia. Ponadto organ odwoławczy za niezasadne uznał stanowisko strony, że wniosek o restrukturyzację należności celnych z [...] listopada 2002 r. powinien być traktowany jako ubieganie się o pomoc de minimis zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 69/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa w ramach pomocy de minimis (Dz. Urz. WE l 10 z 13.01.2001 r.), ponieważ wniosek o takie traktowanie nie został przez stronę złożony w piśmie z [...] listopada 2002 r. Jednocześnie wyjaśnił, iż od 1 maja 2004 r. pojęcie pomocy de minimis uległo zmianie. Zasady udzielania pomocy de minimis zostały określone w powołanym rozporządzeniu Komisji (WE) z 12 stycznia 2001 r. Wobec powyższego, podmiot ubiegający się o pomoc de minimis powinien wskazać, iż o taką pomoc występuje. Tym samym, podmiot ubiegający się o pomoc na podstawie ustawy o restrukturyzacji, jeśli nie zgłosi wniosku o to, aby pomoc na podstawie tejże ustawy była pomocą de minimis w związku z restrukturyzacją, to pomoc udzielana na podstawie tejże ustawy traktowana będzie jako pomoc na restrukturyzację niezależnie od wielkości udzielanej pomocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] kwietnia 2009 r. pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Izby z [...] marca 2009 r. oraz decyzji Naczelnika Urzędu Celnego [...] w W. z [...] listopada 2005 r. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie: - art. 121 § 1 i 2 w zw. z art. 124 o.p., poprzez brak poinformowania strony w piśmie z 14 września 2005 r. o możliwości kwalifikowania pomocy publicznej na podstawie rozporządzenia Komisji (WE) nr 69/2001 z dnia 12 stycznia 2001 w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa w ramach pomocy de minimis oraz braku informacji o programie pomocowym wprowadzonym rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 5 września 2006 r. w sprawie szczególnych warunków udzielania małym i średnim przedsiębiorcą pomocy publicznej na restrukturyzację niektórych należności publicznoprawnych, co wprowadziło stronę w błąd i uniemożliwiło zakwalifikowanie restrukturyzacji do tego rodzaju pomocy; - art. 9 pkt 1 i art. 13 ust. 5 ustawy o restrukturyzacji, poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że w zakresie wymogów formalnych wniosku o restrukturyzację mogą być warunki formalne nie przewidziane wyraźnie w przepisach ww. ustawy, co skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania z uwagi na niewypełnienie wymogów formalnych ustawą o restrukturyzacji nie przewidzianych; - art. 7 ust. 1, art. 12, art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy publicznej, poprzez ich zastosowanie w postępowaniu restrukturyzacyjnym bez podstawy prawnej; - art. 4 i 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o restrukturyzacji, w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez pozostawienie wniosku o restrukturyzację bez rozpatrzenia wbrew wypełnieniu warunków formalnych w chwili złożenia wniosku, naruszając tym samym prawa nabyte strony i zakaz retroaktywności prawa. W uzasadnieniu skargi podniósł naruszenie przez organy celne reguł prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do obywatela. Zwrócił uwagę, że w wniosku z [...] listopada 2002 r. strona nie miała obowiązku dokonywania żadnej kwalifikacji wnioskowanego postępowania restrukturyzacyjnego do rodzajów pomocy publicznej. W szczególności strona nie mogła w dacie [...] listopada 2002 r. wnosić o traktowanie wniosku o restrukturyzację, jako pomocy publicznej na podstawie rozporządzenia Komisji (WE) nr 69/2001 z dnia 12 stycznia 2001 w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa w ramach pomocy de minimis, ponieważ przepisy te nie były w tej dacie częścią porządku prawnego obowiązującego w Polsce. Także w dalszym toku postępowania, gdy rozporządzenia Komisji (WE) nr 69/2001 stało się prawem bezpośrednio obowiązującym, strona nie miała możliwości wnioskowania o ww. kwalifikację pomocy, ponieważ nie została powiadomiona o takiej możliwości. Pismo z [...] września 2005 r. nie zawierało bowiem żadnej informacji w tej kwestii. Stronie nie przedstawiono możliwości wystąpienia o takie traktowanie wniosku o restrukturyzację. Co więcej, strona kwalifikowała się do objęcia pomocy jej udzielonej jako właśnie pomocy de minimis, która jest obciążona najmniejszymi wymogami formalnymi i nie wymaga opinii Prezesa UOKiK. Dlatego też organ restrukturyzacyjny, mając na uwadze prowadzenie postępowania zgodnie z zasadami przewidzianymi w przepisach ordynacji podatkowej, w związku z art. 9 ust. 1 ustawy restrukturyzacyjnej, winien było w piśmie z [...]września 2005 r. poinformować o wszystkich możliwych rodzajach pomocy do jakiej wniosek o restrukturyzację mógł zostać zakwalifikowany. Skarżący zarzucił, że Dyrektor Izby prowadząc postępowania dopuścił się naruszenia zasad w zakresie należytego informowania i udzielania pomocy stronie, co najmniej dwukrotny. Prowadząc postępowanie od grudnia 2005 r. do marca 2009 r. nie tylko nie dostrzegł naruszenia organu pierwszej instancji ale i nie poinformował strony o możliwości zakwalifikowania pomocy na podstawie rozporządzenia z dnia 5 września 2006 r. w sprawie szczególnych warunków udzielania małym i średnim przedsiębiorcą pomocy publicznej na restrukturyzację niektórych należności publicznoprawnych. Podkreślił, iż ww. akt wykonawczy wydano specjalnie, w celu stosowania jego regulacji w postępowaniach restrukturyzacyjnych wszczętych na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji. Takie postępowanie organów celnych spowodowało, że strona została pozostawiona w nieświadomości możliwości zakwalifikowania wniosku o restrukturyzację do pomocy de minimis oraz pozbawiona możliwości skorzystania z procedur specjalnie dla przypadków tożsamych z jej sytuacją przygotowanych tj. rozporządzenia z dnia 5 września 2006 r. Ponadto Skarżący zarzucił, że ustawa o restrukturyzacji zawiera przepisy, które w całości pozwalają na przeprowadzenie restrukturyzacji, ponieważ z przepisów ustawy o restrukturyzacji wynika, iż ustawodawca wymagania jakim powinien spełniać prawidłowy wniosek określił w samej ustawie. Regulacja ta nie zawiera odesłania do żadnych innych aktów prawnych w tym zakresie. Ustawodawca wprowadzając ustawę z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej nie zdecydował się na wprowadzenie zmian w ustawie o restrukturyzacji, w których zmieniłby wymagania o wnioskach restrukturyzacyjnych. Dlatego też nie ma podstaw prawnych aby warunki wniosku o restrukturyzację na podstawie ustawy o restrukturyzacji rozszerzać wobec strony tego postępowania w trakcie postępowania, w oparciu o akt ustawowy do którego przepisy ustawy restrukturyzacyjnej nie odsyłają. Również sama ustawa o pomocy publicznej nie odnosiła się bezpośrednio do ustawy restrukturyzacyjnej. Powyższe należy interpretować zgodnie z wykładnią racjonalnego ustawodawcy, z której wynika, iż wprowadzając ustawę o pomocy publicznej i nie dokonując zmian w treści ustawy restrukturyzacyjnej ustawodawca nie miał zamiaru nałożenia na przedsiębiorców, którzy złożyli wnioski o restrukturyzację wymogów z ustawy o pomocy publicznej, bowiem nie uważał, że restrukturyzacja jest taką pomocą. Skarżący wskazał, że art. 13 ustawy o restrukturyzacji, nie został zmieniony, a sama ustawa nie podlegała nowelizacji. Dlatego w świetle wykładni ustawy o restrukturyzacji nie można uznać za zasadne, aby wniosek strony wymagał jakiegokolwiek uzupełnienia, gdy spełniał wymogi samej ustawy, a uzupełnienie nie wynikało z przepisów ordynacji podatkowej. W związku z tym organy błędnie zinterpretowały art. 13 ust. 5 ustawy o restrukturyzacji wydając zaskarżoną decyzję. Przepis ten stanowi, że wniosek, o którym mowa w art. 12 ust. 1, niezawierający choćby niektórych danych lub załączników wymienionych w art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz w ust. 1 i 2, pozostawia się bez rozpatrzenia. Artykuł ten enumeratywnie wylicza przypadki jakie skutkują pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Jego zdaniem art. 9 ustawy restrukturyzacyjnej pozwala na stosowanie przepisów ordynacji podatkowej w kwestiach nieuregulowanych ustawą o restrukturyzacji, lecz nie w drodze zastosowania art. 169 o.p. w zw. z art. 9 ustawy o restrukturyzacji. Dalej skarżący podniósł, że złożenia wniosku nie wywiera wyłącznie skutków formalnoprawnych, w postaci wszczęcia postępowanie, lecz także skutki natury materialno prawnej. Jednym z tych skutków jest nabycie przez stronę prawa wynikającego z treści ustawy o restrukturyzacji na zasadach obowiązujących w dniu złożenia wniosku. Fakt zawieszenia postępowania i jego późniejsze podjęcie nie zmienia faktu, że dalej postępowania dotyczące wniosku z [...] listopada 2002 r. powinno być prowadzone na podstawie przepisów materialnych obowiązujących w chwili złożenia wniosku. Powyższe wynika z najważniejszych zasad materialnych wyprowadzanych przez Trybunał Konstytucyjny z klauzuli państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji , a mianowicie z zasady ochrony praw nabytych, a ponadto zakazu retroakcji prawa. Zasady te znajdują w pełni uzasadnienie w niniejszej sprawie i winny być respektowane przez organy celne prowadzące postępowanie. Zdaniem skarżącego przyjęcia przez nasze państwo na siebie zobowiązań traktatowych nie wywołuje, z uwagi na gwarancje wynikające z art. 2 Konstytucji, skutków prawnych wobec strony. Nie występuje potrzeba zmieniania pomocy w oparciu o bieżące przepisy, a wniosek winien być rozpatrzony zgodnie ze stanem prawnym z dnia jego złożenia. Dyrektor Izby Celnej w W. w odpowiedzi na skargę podtrzymał ustalenia faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 1 lipca 2009 r. odrzucił skargę A. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji, są dotknięte wadami skutkującymi koniecznością wyeliminowana ich z obrotu prawnego. Aktem prawa materialnego regulującym problematykę pomocy publicznej w dacie składania wniosku Skarżącego z [...] listopada 2002 r. była ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287 ze zm.). Wnioskodawca – zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o restrukturyzacji – do wniosku o wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego winien załączyć: wykaz wierzytelności i wszelkich wymagalnych długów przedsiębiorcy (zawierający dane identyfikujące dłużników i wierzycieli, informację o wysokości tych wierzytelności i wymagalnych długów oraz harmonogram spłaty wymagalnych zobowiązań), kopię ewidencji środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych wraz z informacją o ustanowionych na nich obciążeniach, uzasadnienie zastosowania opłaty restrukturyzacyjnej. Tak więc poza sporem pozostaje, że ustawa o restrukturyzacji (ani też inne uregulowania dotyczące pomocy publicznej) w chwili złożenia wniosku ([...] listopada 2002 r.) nie nakładały na wnioskodawcę obowiązku wszczęcia postępowania notyfikacyjnego za pośrednictwem Prezesa UOKiK. Z dniem przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, tj. 1 maja 2004 r., nastąpiła zasadnicza zmiana procedur udzielania pomocy publicznej dla przedsiębiorców w Polsce. Podstawowymi przepisami w sprawie pomocy publicznej zostały art. 87 i 88 Traktatu WE. Zgodnie z tym pierwszym przepisem, z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w niniejszym Traktacie, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. Natomiast zgodnie z art. 88 TWE Komisja we współpracy z Państwami Członkowskimi stale bada systemy pomocy istniejące w tych Państwach. Proponuje im ona stosowne środki konieczne ze względu na stopniowy rozwój lub funkcjonowanie wspólnego rynku (ust. 1). Jeśli Komisja stwierdzi, po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag, że pomoc przyznana przez Państwo lub przy użyciu zasobów państwowych nie jest zgodna ze wspólnym rynkiem w rozumieniu artykułu 87, lub że pomoc ta jest nadużywana, decyduje o zniesieniu lub zmianie tej pomocy przez dane Państwo w terminie, który ona określa (ust. 2). Komisja jest informowana, w czasie odpowiednim do przedstawienia swych uwag, o wszelkich planach przyznania lub zmiany pomocy. Jeśli uznaje ona, że plan nie jest zgodny ze wspólnym rynkiem w rozumieniu artykułu 87, wszczyna bezzwłocznie procedurę przewidzianą w ustępie 2. Dane Państwo Członkowskie nie może wprowadzać w życie projektowanych środków dopóki procedura ta nie doprowadzi do wydania decyzji końcowej (ust. 3). Z art. 88 Traktatu WE wynika zaś, iż Komisja Europejska powinna być informowana, w czasie odpowiednim do przedstawienia swych uwag, o wszelkich planach przyznania bądź zmiany pomocy udzielanej ze środków publicznych. Jeśli uznaje ona, że plan ten lub taka zmiana nie są zgodne ze wspólnym rynkiem, wszczyna bezzwłocznie stosowną procedurę, a Państwo Członkowskie nie może wprowadzać w życie projektowanych środków dopóki procedura ta nie doprowadzi do wydania decyzji końcowej w sprawie. Zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP prawo wspólnotowe ma pierwszeństwo zastosowania w przypadku kolizji z przepisami krajowymi. Stąd też do przedsiębiorców, w stosunku do których przed dniem akcesji wydano decyzje o warunkach restrukturyzacji oraz decyzje o zakończeniu restrukturyzacji, Traktat WE nie ma zastosowania. W stosunku do tych, dla których przed dniem akcesji wydano decyzje o restrukturyzacji, określające jej zakres oraz formę, ale formalnie nie zakończono jeszcze postępowania – wg wyjaśnień Komisji z 8 czerwca 2005 r. (D/54392) – postanowienia Traktatu WE również nie mają zastosowania, ponieważ maksymalna kwota pomocy publicznej była znana w momencie wydawania tych decyzji i nie dojdzie do zwiększenia zobowiązań państwa po akcesji. Natomiast w odniesieniu do tych podmiotów w stosunku do których decyzje o warunkach restrukturyzacji oraz decyzje o zakończeniu restrukturyzacji są wydawane po akcesji, Traktat WE ma zastosowanie i dlatego pomoc udzielana na podstawie ustawy o restrukturyzacji podlega zgłoszeniu do Komisji Europejskiej. Dla trzeciej grupy podmiotów polski rząd opracował i przesłał do Komisji projekt programu pomocowego dla małych i średnich przedsiębiorstw, który uzyskał 21 grudnia 2005 r. akceptację Komisji i został wprowadzony do polskiego porządku prawnego w formie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 września 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania małym i średnim przedsiębiorcom pomocy publicznej na restrukturyzację niektórych należności publicznoprawnych (Dz. U. Nr 169, poz. 1202), które w okresie przejściowym do 31 grudnia 2007 r. (następnie do 9 października 2009 r.), umożliwiało uzyskanie indywidualnej pomocy na restrukturyzację bez konieczności uzyskania opinii Prezesa UOKiK. Niemniej jednak wyżej wymienione rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2005 r. – jak wyżej zaznaczono wprowadzone specjalnie dla postępowań restrukturyzacyjnych wszczętych przed 1 maja 2004 r. – w chwili wystosowania przez Naczelnika Urzędu Celnego [...] wezwania z [...] września 2005 r. do uzupełnienia wniosku z [...] listopada 2002 r. o wystąpienie o opinię do Prezesa UOKiK, jeszcze nie obowiązywało. Jednakże w wówczas obowiązującym stanie prawnym, istniały dwie możliwości rozpoznania wniosku Skarżącego z [...] listopada 2002 r. Po pierwsze, jako wniosek o przyznanie prawa pomocy publicznej z zastosowaniem wymogów przewidzianych ustawą z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. Nr 123, poz. 1291), która w art. 12 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 wprowadziła – w przypadku pomocy indywidualnej na restrukturyzację – wymóg uzyskania opinii Prezesa UOKiK. Po drugie, istniała możliwość zakwalifikowania wniosku jako pomoc publiczna na podstawie rozporządzenia Komisji (WE) nr 69/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu (WE) w odniesieniu do pomocy państwa w ramach pomocy de minimis (Dz. Urz. WE l 10 z 13.01.2001 r.), które nie wymagało przedstawienia opinii Prezesa UOKiK. Przy czym należy wyraźnie zaznaczyć, że o tym w jaki sposób wniosek z [...] listopada 2002 r. ma zostać rozpoznany powinien zadecydować samodzielnie wnioskodawca, a nie organ. Powyższe wynika przede wszystkim z zasad prawidłowego prowadzenia postępowania restrukturyzacyjnego. Otóż zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o restrukturyzacji – do restrukturyzacji stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej w zakresie należności wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 1 (tj. należności celnych). Oznacza to, że organ restrukturyzacyjny ma obowiązek stosowania w prowadzonym postępowaniu zasad ogólnych wyrażonych w Rozdziale 1 Działu IV Ordynacji podatkowej, a wśród nich m.in. zasady zaufania i informowania uczestników postępowania, zgodnie z którymi postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, a organy podatkowe w postępowaniu podatkowym obowiązane są udzielać niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach prawa podatkowego pozostających w związku z przedmiotem tego postępowania (art. 121 o.p.) oraz zasady wyjaśniania i dążenia do dobrowolnego wykonania decyzji, w myśl której organy podatkowe powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez stosowania środków przymusu (art. 124 o.p.). W orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że obowiązek informowania i wyjaśnienia stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest możliwe. Udowodnienia naruszenia tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca przesłanka do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy organ stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działanie wiążące się z niekorzystnymi skutkami lub nawet z ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku organ ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić stronie całość okoliczności sprawy i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Natomiast tylko w przypadku, gdy organ dokonuje najkorzystniejszej z punktu widzenia strony interpretacji jej pisma czy wniosku, może nie wzywać do jego sprecyzowania. W innym wypadku, w świetle zasady działania organów w sposób budzący do nich zaufanie, owo wezwanie do sprecyzowania stanowiska strony jest bezwzględnie konieczne (por. Janusz Michalski, Ordynacja podatkowa. Komentarz Warszawa 2002, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis). Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organy powyższe zasady złamały, co trafnie zarzucono w skardze. Przede wszystkim Sąd za błędne uznał stanowisko organu odwoławczego, który w zaskarżonej decyzji stwierdził, że wniosek z [...] listopada 2002 r. nie można było potraktować jako pomoc de minimis, gdyż wniosek o takie traktowanie nie został przez stronę złożony w piśmie z [...] listopada 2002 r. Sąd za trafny uznał zarzut skargi, że skarżący nie mógł [...] listopada 2002 r. wnosić o traktowanie wniosku o restrukturyzację, jako pomocy publicznej na podstawie rozporządzenia Komisji WE nr 69/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu (WE) w odniesieniu do pomocy państwa w ramach pomocy de minimis, ponieważ przepisy te nie były w dniu składania wniosku częścią porządku prawnego obowiązującego w Polsce. Niemniej jednak po wejściu Polski do Unii Europejskiej, kiedy powyższe rozporządzenie stało się prawem bezpośrednio obowiązującym, Naczelnik Urzędu Celnego [...] – działając zgodnie z wyżej przytoczonymi zasadami postępowania – miał obowiązek poinformować skarżącego o możliwości potraktowania jego wniosku z [...] listopada 2002 r. jako pomoc de minimis. Naczelnik Urzędu Celnego [...] tego nie zrobił, a jedynie wybiórczo poinformował o aktualnie obowiązujących przepisach dotyczących pomocy publicznej na restrukturyzację, czym pozbawił skarżącego możliwości załatwienia wniosku z [...] listopada 2002 r. jako pomoc de minimis. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że oprócz niezgodnej z prawem samodzielnej kwalifikacji wniosku z [...] listopada 2002 r. również sam sposób poinformowania skarżącego o obowiązujących wówczas przepisach dotyczących pomocy publicznej o restrukturyzację naruszał zasady postępowania wyrażone w art. 121 i 124 o.p. Otóż Naczelnik Urzędu Celnego [...] nie poprzedził swego wezwania z [...] września 2005 r. o uzupełnienie braków formalnych wniosku, poinformowaniem skarżącego o nowych wymogach koniecznych do rozpoznania wniosku o udzielnie pomocy publicznej na restrukturyzację tj. konieczności uzyskania opinii Prezesa UOKiK i dokonania notyfikacji do Komisji Europejskiej. Należy zauważyć, iż taki sposób działania organu był niezbędny, gdy weźmiemy pod uwagę procedurą uzyskiwania opinii Prezesa UOKiK. Mianowicie zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy publicznej – z wnioskiem o wydanie opinii, o której mowa w art. 12 ust. 1 (opinii Prezesa UOKiK), występują w przypadku pomocy indywidualnej na restrukturyzację – podmiot ubiegający się o tę pomoc. Do wniosku o wydanie opinii dołącza się projekt programu pomocowego lub projekt aktu, na podstawie którego ma być udzielana pomoc indywidualna, w szczególności projekt decyzji lub umowy, oraz informacje niezbędne do wydania opinii, dotyczące w szczególności adresatów zamierzonej pomocy, jej przeznaczenia, formy, wielkości i czasu trwania (ust. 2). W przypadku projektu pomocy indywidualnej na restrukturyzację do wniosku o wydanie opinii dołącza się informacje, o których mowa w ust. 2, plan restrukturyzacyjny oraz opinie podmiotu lub podmiotów udzielających pomocy o możliwości jej udzielenia na zasadach określonych w tym planie (ust. 3). Podmioty udzielające pomocy są zobowiązane do wydania opinii w sprawie możliwości udzielenia pomocy, o której mowa w ust. 3 (ust. 3 a). Zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy o pomocy publicznej – przez podmiot udzielający pomocy należy rozumieć organ administracji publicznej, który jest uprawniony do udzielenia pomocy publicznej. Z powyższego uregulowania wynika, że skarżący aby mógł złożyć wniosek o opinię Prezesa UOKiK, miał obowiązek załączenia do wniosku wcześniej uzyskanej opinii podmiotu udzielającego pomocy o możliwości jej udzielenia, czyli w przedmiotowej sprawie opinię Naczelnika Urzędu Celnego [...] w W. Zatem za oczywiste należy uznać, że skoro skarżący o udzielenie takiej opinii do Naczelnika Urzędu Celnego [...] w W. nie występował, to logicznym jest, że nie mógł skutecznie wnioskować o opinię Prezesa UOKiK. Oznacza to, że Naczelnik Urzędu Celnego [...] w W. wzywając Skarżącego pismem z [...] września 2005 r. do nadesłania dokumentów potwierdzających wystąpienie o opinię do Prezesa UOKiK w terminie 14 dni, miał świadomość, że Skarżący wezwania tego wykonać nie może i żądanych dokumentów nie przedłoży. Takie zachowanie Naczelnika Urzędu Celnego [...] w W. rażąco łamie zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów restrukturyzacyjnych. Tym bardziej, że skarżący – jak trafnie podniesiono w skardze – w tej fazie postępowania nie reprezentował profesjonalny pełnomocnik, a sam skarżący brał aktywny udział w postępowaniu m.in. odpowiadała na każde z wezwań organu, a samo postępowanie było prowadzone przewlekle. Reasumując prawidłowe postępowanie organu restrukturyzacyjnego w stanie prawnym obowiązującym po 1 maja 2004 r., a przed wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 września 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania małym i średnim przedsiębiorcom pomocy publicznej na restrukturyzację niektórych należności publicznoprawnych, powinno wyglądać w następujący sposób. Po pierwsze, organ powinien poinformować skarżącego o zmianie zasad i wymogów udzielania pomocy publicznej po 1 maja 2004 r. Następnie przedstawić prawne możliwości załatwienia jego wniosku z [...] listopada 2002 r. (jako pomoc publiczna o restrukturyzację wymagająca uzyskania notyfikacji Komisji Europejskiej albo jako pomoc de minimis) oraz wezwać do wskazania przez skarżącego trybu rozpatrzenia jego wniosku. Po ustalenia trybu rozpoznania wniosku organ restrukturyzacyjny powinien podjąć konieczne działania co do uzupełnienia jego ewentualnych braków formalnych. W niniejszej sprawie organ restrukturyzacyjny nie poprowadził w wyżej wskazany sposób postępowania, co zostało opisano wyżej, przez co naruszył zasady postępowania określone w art. 121 i 124 o.p., a błędy te miały istotny wpływ na wynik postępowania. W powyższych przyczyn skargę należało uznać za zasadną i koniecznym było uchylenie decyzji obu instancji. Sąd za niezasadne uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 9 pkt 1 i art. 13 ust. 5 ustawy o restrukturyzacji, poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że w zakresie wymogów formalnych wniosku o restrukturyzację mogą być warunki formalne nie przewidziane wyraźnie w przepisach ww. ustawy, art. 7 ust. 1, art. 12, art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy publicznej, poprzez ich zastosowanie w postępowaniu restrukturyzacyjnym bez podstawy prawnej oraz art. 4 i 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o restrukturyzacji, w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez pozostawienie wniosku o restrukturyzację bez rozpatrzenia wbrew wypełnieniu warunków formalnych w chwili złożenia wniosku, naruszając tym samym prawa nabyte strony i zakaz retroaktywności prawa. Przede wszystkim wskazać należy, że z 1 maja 2004 r. czyli z chwilą akcesji Polski do Unii Europejskiej prawo krajowe zostało uzupełnione o prawo Unii. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w razie kolizji norm prawa krajowego z normami prawa unijnego, te ostatnie mają pierwszeństwo. Pierwszeństwo oznacza wybór normy, którą stosujemy w konkretnym przypadku. Jednakże wybór normy prawa unijnego dla oceny konkretnej sytuacji nie eliminuje normy krajowej z porządku prawnego. Ustawa o restrukturyzacji nadal obowiązuje i może być stosowana pod warunkiem, że nie narusza przepisów prawa wspólnotowego. Tak więc aby w przedmiotowej sprawie ustawa o restrukturyzacji mogła być podstawą prawną do rozpoznania wniosku o restrukturyzację zgodnie z prawem unijnym, koniecznym było wypełnienie warunku uzyskania notyfikacji Komisji Europejskiej. Sąd wskazuje, że zasadą jest, że postępowanie prowadzi się według przepisów obowiązujących w dacie dokonywania poszczególnych czynności, a wyjątek od powyższej zasadny, tj. stosowanie przepisów postępowania poprzednio obowiązujących musi wyraźnie wynikać z przepisu przejściowego. Odmiennie więc niż to ma miejsce w przypadku przepisów prawa materialnego, gdzie do oceny stanu faktycznego stosuje się przepisy obowiązujące w dacie jego zaistnienia, przy przepisach proceduralnych zasadą jest stosowanie przepisów aktualnie obowiązujących. W związku z powyższym skoro ustawodawca w ustawie o pomocy publicznej nie uregulował tej kwestii w sposób szczególny, każda zmiana przepisów postępowania powoduje konieczność stosowania przepisów aktualnie obowiązujących. Podsumowując nawet późniejsze wprowadzenie obowiązku uzyskania opinii Prezesa UOKiK wiąże skarżącego, albowiem nadal jest to warunek formalny, a nie merytoryczny. Zatem uznać należy, że choć skarżący w dacie złożenia wniosku był zwolniony z obowiązku przedłożenia opinii Prezesa UOKiK, ponieważ ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji tego nie wymagała, to jednak na skutek zmiany przepisów mógł być wezwany o jej przedłożenie, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Stosownie bowiem do przepisu art. 9 pkt 1 ustawy o restrukturyzacji – odpowiednie zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej m.in. w zakresie zobowiązań podatkowych wymienionych w art. 6 ustawy o restrukturyzacji, czyli między innymi do należności celnych. Należy zauważyć, że obowiązkiem organów restrukturyzacyjnych jest w pierwszym rzędzie merytoryczne załatwienie spraw czy to wszczynanych z urzędu, czy też inicjowanych wnioskiem strony chyba, że zaistniały przesłanki do ich zakończenia z przyczyn formalnych (m.in. art. 169 § 1 w zw. z § 4 o.p.). Powyższe oznacza, że nawet przy częściowym uregulowaniu instytucji prawnej wszczęcia postępowania na wniosek strony w art. 12 ust. 1 ustawy o restrukturyzacji, możliwe jest jej uzupełnienie na podstawie art. 9 ust. 1 tej ustawy przepisami ustawy, do której skierowane jest odesłanie (Ordynacja podatkowa), a przepisy art. 12 ust. 1 i 13 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o pomocy publicznej, stanowiły podstawę żądania od wnioskodawcy opinii Prezesa UOKiK. Powyższe wnioski prowadzą do konkluzji, że w niniejszej sprawie skarżący – gdyby wybrał tryb załatwienia wniosku jako pomocy publicznej na restrukturyzację – powinien spełnić warunek polegający na przedstawieniu opinii Prezesa UOKiK, wynikającego art. 12 ust. 1 i 13 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o pomocy publicznej. W takiej sytuacji należałoby uznać, że organ restrukturyzacyjny prawidłowo zobowiązał skarżącego do uzupełnienia braku formalnych w tym zakresie w trybie art. 169 § 1 o.p. Sąd także za bezpodstawny uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia praw nabytych strony i zakazu retroaktywności prawa. Rację ma organ stwierdzając, że do dnia akcesji Polski do Wspólnoty Europejskiej nie wydana została decyzja o warunkach restrukturyzacji, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o restrukturyzacji, określająca m.in. ogólną kwotę należności objętych restrukturyzacją pozostających we właściwości organu restrukturyzacyjnego. Wobec powyższego pomoc nie została jeszcze udzielona pomimo, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności publicznoprawnych zostało wszczęte przed akcesją. Zatem w tej sytuacji nie można mówić o prawach nabytych strony. Udzielana pomoc – z zastosowaniem ustawy o restrukturyzacji – podlega zgłoszeniu do Komisji Europejskiej jako pomoc nowa, zgodnie z art. 88 ust. 3 Traktatu WE, w trybie określonym ustawą o pomocy publicznej. Zatem zakaz retroaktywności prawa nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. W związku z powyższym Sąd stwierdzając w niniejszej sprawie naruszenie art. 121 i 124 o.p., mające charakter istotnego wpływ na wynik postępowania uznał za konieczne uchylenie zaskarżonych decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ restrukturyzacyjny powinien ustalić ze skarżącym tryb załatwienia jego wniosku o restrukturyzację należności celnych z [...] listopada 2002 r. w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, a następnie wydać stosowane rozstrzygnięcie. Uwzględniając wszystkie powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") orzekł w jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił w oparciu o art. 200 p.p.s.a.