V SA/Wa 658/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi M. (dalej: wnioskodawca, strona lub skarżący jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: MRiRW, organ odwoławczy lub II instancji) z ... lutego 2016r., ... utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR lub organ I instancji) z ... grudnia 2015r., nr ... odmawiająca umorzenia należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej w wysokości ... zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Decyzją z ... września 2015r., nr ...Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości ... zł. Decyzja stała się ostateczna. Wnioskiem z ... października 2015r., uzupełnionym pismami z ... listopada 2015r. i ... grudnia 2015r. strona zwróciła się o umorzenie ww. należności. W uzasadnieniu powołał się na swoją trudną sytuację majątkową. Wyjaśniła, że utraciła własność nieruchomości, na których realizowała Program Rolnośrodowiskowy. Podała także, że obecnie toczy się postępowanie przed Sądem Okręgowym w S. (sygn. akt ...) o unieważnienie aktu notarialnego przenoszącego własność na udzielającego pożyczkę (F. O.). Skarżący podkreślił także, że byłe jego gospodarstwo zostało sprzedane przez ww. podmiot osobie trzeciej. Wyjaśnił, że wraz z żoną ma na utrzymaniu ... uczące się córki oraz, że jest zadłużony w kilku bankach i instytucjach: B. – pozostało do spłaty ... zł, P. C. – rata miesięczna ... zł, O. F. – rata miesięczna ... zł, Bank P. pozostało do spłaty ... zł., G. B. – pozostało do spłaty ... zł. Wskazał również, że ponosi wydatki związane z utrzymaniem mieszkania: prąd, opłaty, woda, śmieci. Do pisma z ... grudnia 2015r. załączył zaświadczenie o zarobkach z którego wynika, że w okresie sierpień-październik uzyskiwał wynagrodzenie w przedziale ...– ...zł brutto. Decyzją z ... grudnia 2015r. Prezesa ARiMR odmówił umorzenia należności w wysokości ... zł wraz z odsetkami. Strona odwołała się od powyższej decyzji do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi składając dowody potwierdzające: zadłużenie, prowadzenie wobec niej postępowanie egzekucyjne i wysokość ponoszonych opłat. Złożyła również elektroniczny odpis księgi wieczystej z której wynika, że wskazane nieruchomości są własności podmiotu trzeciego. Wyjaśniła, że poza gospodarstwem nie ma żadnych dochodów, rodzina pobiera jedynie zasiłek rodzinny z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. MRiRW decyzją z ... lutego 2016r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania ¡administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz § 3 ust. 1 pkt 5, § 4 ust. 1 oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. Nr 258, poz. 1747; dalej: rozporządzenie) utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR z ... grudnia 2015r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja Prezesa ARiMR była zasadna, albowiem nie zaistniały podstawy do zastosowania wnioskowanej ulgi w spłacie. Organ II instancji przywołał treść § 4 ust. 1 rozporządzenia i wskazał, że dochodzona od strony kwota to ... zł. Przekracza zatem ona określony wg tego przepisu limit 100 euro, tj. kwotę 422,89 zł. Stąd brak jest podstaw do zastosowania instytucji umorzenia z urzędu. Przechodząc do fakultatywnej możliwości umorzenia przedmiotowej należności, organ II instancji wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa może z urzędu umarzać w całości lub w części należności z tytułu wypłaconych przez tę agencję środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej "Sekcja Gwarancji", Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, a także z tytułu zabezpieczeń i kar nieobjętych klasyfikacją budżetową Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. W ocenie MRiRW zgromadzona w sprawie dokumentacja w sposób jednoznaczny wskazuje, że skarżący posiada działki rolne na dowód czego załączył wydruk z ewidencji ksiąg wieczystych. Odnosząc się do twierdzenia strony, że poza gospodarstwem nie ma żadnych innych dochodów, organ odwoławczy podkreślił, że wg średnich cen GUS wartość nieruchomości skarżącego bez naniesień może wynosić ... zł. Jego zdaniem ww. nieruchomości mogą zostać zajęte przez organ egzekucyjny. Wobec powyższego stwierdził, że w sprawie nie zaszła określona w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia przesłanka umorzenia kwoty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Dodatkowo wskazał, że fakt znajdowania się strony w trudnej sytuacji materialnej, zgodnie z przepisami rozporządzenia nie stanowi przesłanki umorzenia kwoty nienależnie pobranych płatności, ustalonych decyzją z ... września 2015 r. Podkreślił, że zarówno agencja płatnicza jak również Instytucja Zarządzająca - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zobligowane są do ochrony interesów budżetu wspólnotowego, zapobiegania i należytego traktowania każdej nieprawidłowości popełnionej przez beneficjenta pomocy. Państwo członkowskie zobowiązane jest do bezwzględnego dochodzenia należności. W związku z powyższym nie zaszły również okoliczności umożliwiające umorzenie odsetek, o których mowa w § 6 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku, gdy zachodzą przesłanki dla umorzenia należności, o których mowa w § 3-5, umorzenie obejmuje również umorzenie odsetek za zwłokę naliczonych od należności oraz poniesionych kosztów dochodzenia należności. Skarżący złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z ... września 2015r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Ponadto wniósł o zawieszenie postępowania sądowo-administracyjnego do czasu zakończenia sprawy przed Sądem Okręgowym w S. Wydziale Cywilnym o sygn. akt ... o unieważnienie aktu notarialnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. § 3 pkt 5 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy już na obecnym etapie postępowania widać, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności w sytuacji gdy strona nie posiada żadnych nieruchomości, w tym tych wskazanych w zaskarżonej decyzji. Prawo własności tych nieruchomości skarżący utracił wskutek zawarcia umowy przeniesienia nieruchomości na zabezpieczenie oraz ustanowienie tytułu egzekucyjnego (akt notarialny, Rep ...). Zatem w jego ocenie niezasadne jest powoływanie się przez organ na możliwość sprzedaży tych nieruchomości i zaspokojenia roszczenia. Skoro nie jest właścicielem gruntów, to nie mam prawa nimi rozporządzać. Dlatego też, jego zdaniem, należało zastosować wskazany przepis i umorzyć już na tym etapie jego zobowiązanie. 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób budzący nieufność skarżącego do władzy publicznej polegający na braku kompleksowej i wyczerpującej oceny wszystkich zgłoszonych przez niego w odwołaniu zarzutów, wybiórcze dokonanie takiej oceny w odniesieniu wyłącznie do niektórych tylko zarzutów odwołania bez jednoczesnego wskazania dlaczego inne zarzuty odwołania zostały uznane przez organ za nieuzasadnione; b) art. 15 w zw. art. 7 k.p.a. poprzez brak rozpoznania i rozstrzygnięcia tej sprawy na etapie postępowania administracyjnego w II instancji, w sytuacji gdy w myśl zasady dwuinstancyjności organ miał obowiązek ponownie rozpoznać sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji, nie zaś ograniczyć się wyłącznie do kontroli zasadności argumentów; c) art. 80 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów; d) art. 107 § 3 w zw. art. art. 11 k.p.a., tj. niedołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swojego stanowiska poprzez niedokonanie kompleksowej i wyczerpującej oceny zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego, w tym także wszystkich zarzutów odwołania, poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których przedstawionym w odwołaniu zarzutom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co w konsekwencji prowadzi do konkluzji, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niepełne, lakoniczne, mało przekonujące i rutynowe; W odpowiedzi na skargę MRiRW wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem procesowym z ... września 2016r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu cofnął wniosek o zawieszenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego orzeczenia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie sąd uznał, iż MRiRW naruszył przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu. Jednakże zanim sąd odniesie się do meritum sprawy, to na wstępie przypomina, że przedmiotem sprawy jest kwestia umorzenia należności w kwocie ... zł. określonej inną decyzją, wydaną przez Kierownika Biura ARiMR w S. z ... września 2015r. nr ... w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności. Decyzja ta, wobec niezłożenia odwołania, stała się ostateczna. Oznacza to, że w sprawie niniejszej nie można kwestionować poprawności ww. decyzji ani też odwoływać się do okoliczności, które były podstawą jej wydania. Zatem postępowanie w sprawie niniejszej sprowadza się nie do kontroli poprawności określenia należności obciążającej skarżącego ale do kontroli zasadności odmowy umorzenia tej należności. Tym samym wniosek skarżącego o uchylenie decyzji z ... września 2015r. wymyka się z pod kontroli sądu w tym postępowaniu. Szczegółowe zasady i tryb umarzania przez właściwy organ należności od osób fizycznych, osób prawnych, jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej reguluje obowiązujące w sprawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, wydane na podstawie art. 209 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016r., poz. 1870 ze zm.; dalej: u.f.p.). Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, należność pieniężna umarzana jest z urzędu, a zatem organ zobowiązany jest do jej umorzenia, jeśli należność ta nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającym niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 365 z 21.12.2006 r., str. 52, ze zm.). W przedmiotowej sprawie bezspornym jest to, że kwota nienależnie pobranej płatności ustalona decyzją z ... września 2015 r. wynosi ... zł. Kwota ta - po jej przeliczeniu na walutę euro przy zastosowaniu jej kursu w wysokości 4,2289 zł, wyznaczonego przez Europejski Bank Centralny na dzień 31 sierpnia 2015 r. - przekracza równowartość 100 euro. W tej sytuacji, jak słusznie przyjęły organy należność ta nie podlega umorzeniu z urzędu, gdyż stanowi kwotę wyższą od 422,89 zł. Następnie wskazać należy, iż zgodnie z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i Prezes Agencji Rynku Rolnego, zwani dalej "prezesem agencji płatniczej", mogą z urzędu umarzać w całości lub w części należności z tytułu wypłaconych przez te agencje środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej "Sekcja Gwarancji", Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, a także z tytułu zabezpieczeń i kar nieobjętych klasyfikacją budżetową Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli wystąpi jedna z przesłanek określonych w tym przepisie. Tak więc w przypadku spełnienia jednej z przesłanek określonych omawianym przepisem, organ może z urzędu (nawet bez wniosku strony) umorzyć należność przypadającą agencji płatniczej. Przesłanki te są następujące: 1) należności nie odzyskano w wyniku zakończonego postępowania likwidacyjnego albo upadłościowego, albo postępowanie upadłościowe zostało umorzone w związku z brakiem majątku upadłego; 2) dłużnik będący osobą fizyczną zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiając ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiając przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym umorzenie, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" do celów naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych; 3) dłużnik będący osobą prawną został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 4) kwota należności nie przekracza wartości kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności; 6) postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. MRiRW w zaskarżonej decyzji, dokonując analizy sytuacji skarżącego w kontekście możliwości umorzenia należności na podstawie § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia wskazał, że cyt. "ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji w sposób jednoznaczny wynika, że strona posiada działki rolne na dowód czego załączyła wydruk z ewidencji ksiąg wieczystych. Strona podniosła, że poza gospodarstwem nie ma żadnych innych dochodów. Należy podkreślić, ze wg średnich cen GUS wartość nieruchomości Pana M. bez naniesień może wynosić ... zł. Ww. nieruchomości mogą zostać zajęte przez organ egzekucyjny". Mając tak ustalony stan faktyczny sprawy organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co powoduje, że decyzja ta nosi znamiona dowolności. Organ administracji rozpatrując wniosek o umorzenie należności, na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia działa w ramach uznania administracyjnego, o czym świadczy użycie przez prawodawcę terminu "mogą z urzędu umarzać". Oczywistym przy tym jest, że wydanie aktu uznaniowego poprzedzać winno należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 września 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2494/13). Sądowa kontrola legalności takich decyzji jest ograniczona w tym znaczeniu, że sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Stwierdzenie przez ustawodawcę, że organ może umorzyć należności, nie oznacza jednak dowolności (por. wyrok NSA z 25 października 2012 r. sygn. II GSK 1545/11). Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej analizy wszystkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Wybór kierunku rozstrzygnięcia winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Kontrola sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, czy ustalone okoliczności faktyczne zostały poddane wnikliwiej i rzetelnej ocenie. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem sądu, organ II instancji nie ocenił rzetelnie i wnikliwie wszystkich okoliczności sprawy. Należy bowiem wskazać, że wbrew treści dokumentom załączonym do uzupełnienia odwołania organ odwoławczy uznał, że skarżący jest właścicielem nieruchomości, na dowód czego załączył wydruk z ewidencji ksiąg wieczystych. Sąd natomiast wskazuje, że z dokumentu tego jasno wynika, że to nie skarżący, ani jego żona nie są właścicielami tej nieruchomości. Z działu II "Własność" księgi wieczystej nr ... wynika, że właścicielem nieruchomości jest A., syn S. i L. Zatem wskazywanie przez organ odwoławczy, że z tej nieruchomości można będzie ewentualnie prowadzić egzekucję jest zupełnie nieuprawnione. Podkreślenia wymaga, że skarżący konsekwentnie w toku całego postępowania oświadczał, że utracił wartość tej nieruchomości. Natomiast organ odwoławczy wbrew tym oświadczeniom i dokumentom ustalił inny stan faktyczny, który nie ma pokrycia w rzeczywistości. Tym samym naruszył art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Mając na uwadze, że organ oparł całe swoje uzasadnienie na przesłance posiadania (własności) przez stronę tej nieruchomości, to tym samym trzeba wskazać, że w żaden sposób nie wykazał braku zaistnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. W zaskarżonej decyzji organ II instancji nie dokonywał bowiem analizy całościowej sytuacji majątkowej strony. Dlatego też decyzja organu odwoławczego jest wadliwa i wymaga wyeliminowania z obiegu prawnego. Co więcej w ocenie sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie został właściwie zebrany, rozpatrzony i oceniony. W żaden sposób MRiRW nie odniósł się do konieczności ponoszenia przez skarżącego określonych przez niego wydatków. Nie ustalił również: zarówno dochodów skarżącego, posiadanych składników majątkowych, jak też skąd strona czerpie środki finansowe na spłatę innych niż przedmiotowe należności. Tym samym nie zebrał w sposób wymagany przepisami materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji. Należy także zauważyć, że organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę próbował uzupełnić twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji. Jednakże sąd zauważa, że odpowiedź na skargę jest jedynie pismem procesowym i nie zastępuje decyzji. Nie może także uzupełnić tej decyzji o uzasadnienie faktyczne. Brak pełnego uzasadnienia faktycznego decyzji musi być oceniony negatywnie, gdyż strona skarżąca nie posiada pełnej wiedzy jaka przyświecała organowi podejmującemu określone rozstrzygnięcie. Tym samym organ naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a także zasadę przekonywania określoną w art. 11 k.p.a. Zatem mając na uwadze fakt, że § 3 ust. 1 rozporządzenia oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza pewną swobodę w podejmowaniu rozstrzygnięć w omawianym przedmiocie, to negatywna ocena takich rozstrzygnięć musi wiązać się z brakiem ich uzasadnienia, bądź też z takimi uzasadnieniami, które w nie przystawałyby do realiów konkretnej sprawy. W ocenie sądu, taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Z tych powodów, zdaniem sądu, zaskarżona decyzja nie mieści się w sferze swobodnego uznania administracyjnego lecz nosi cechy dowolności, a ustalenia dokonane przez organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego są dowolne, niepełne i w konsekwencji niewyczerpująco rozpatrzone. W tym stanie rzeczy, jeśli faktem jest, że strona utraciła własność gospodarstwa rolnego, to konieczne jest rozważenie przez organ jakie są faktyczne możliwości uzyskania w potencjalnym postępowaniu egzekucyjnym kwot wyższych niż przewidywane koszty postępowania egzekucyjnego. W tym celu organ powinien przeanalizować mając na względzie stan majątkowy skarżącego i zasady egzekucji należności pieniężnych w zestawieniu z należnymi przypuszczalnymi kosztami egzekucji administracyjnej przy uwzględnieniu maksymalnych stawek należnych komornikowi, czy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności, która powiększona jest przecież o należne odsetki. Jeśli dokonana symulacja wykaże, że przesłanka określona w treści § 3 ust. 1 pkt 5, nie wchodzi w grę celowe byłoby wszczęcie postępowania egzekucyjnego, którego przebieg wykaże czy będzie ono skuteczne, czy też nie, co pozwoliłoby organowi na rozważenie możliwości ewentualnego skorzystania z treści § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że jeśli zaistniałaby właściwa przesłanka określona w § 3 rozporządzenia a organ odmówiłby umorzenia należności do czego ma prawo – to odmowa ta musi bez wątpienia wskazywać na racjonalne i uzasadnione względy. Ponownie rozpoznając sprawę organ - mając na uwadze wskazania sądu - winien poddać wnikliwej analizie sytuację materialną wnioskodawcy, a następnie rozważyć, czy w stosunku do skarżącego zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie należności. Analiza ta winna być dokonana w ramach zakreślonych wskazanymi przez sąd w niniejszym uzasadnieniu przepisami prawnymi. Mając powyższe na względzie sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając decyzję organu odwoławczego.