V SA/Wa 660/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Protokolant referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w B. na rozstrzygnięcie Ministra Zdrowia zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2016 r., nr. [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; oddala skargę. Przedmiotem skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: "Skarżąca", "Strona", "Wnioskodawca") wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest rozstrzygnięcie Ministra Zdrowia (dalej: "organ", "Instytucja Pośrednicząca") z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] informujące, że protest wniesiony pismem z dnia [...] lutego 2016 r. dotyczący wniosku Nr [...] nie został uwzględniony. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W odpowiedzi na konkurs pn. "[...]" Nr [...] ogłoszony przez Ministerstwo Zdrowia w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój, Oś Priorytetowa V "Wsparcie dla obszaru zdrowia", Działania 5.2 "Działania projakościowe i rozwiązania organizacyjne w systemie ochrony zdrowia ułatwiające dostęp do niedrogich, trwałych oraz wysokiej jakości usług zdrowotnych", Skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. [...]. Wnioskowi nadano Nr [...]. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...], Skarżąca została poinformowana przez Instytucję Pośredniczącą o negatywnym wyniku oceny projektu. Złożony wniosek został oceniony negatywnie ze względu na niespełnienie kryterium dostępu: "Projektodawca jest podmiotem leczniczym posiadającym umowę z Oddziałem Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia spełniającym kryteria określone w standardzie dla dziennego domu opieki medycznej". Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. Strona wniosła protest. W wyniku rozpoznania protestu Minister Zdrowia pismem z dnia [...] marca 2016 r., działając na podstawie art. 57 i art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie 2014-2020 (Dz.U. z 2016 r. poz. 217 ze zm.), dalej: "ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności", poinformował, że protest nie został uwzględniony ze względu na to, że projekt nie spełnił wskazanego wyżej kryterium dostępu. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Skarżąca nie spełnia standardu Dziennego domu opieki medycznej (dalej: "[...]"), z uwagi na zaplanowaną organizację udzielania świadczeń w formie turnusów oraz nieprawidłowe określenie jednego z obowiązkowych wskaźników, pn. odsetek osób korzystających z usług pozytywnie oceniających funkcjonowanie domu. Oceniający wskazali, że wartość docelowa przedmiotowego wskaźnika powinna wynosić 80%, a nie jak założył Wnioskodawca – 48 (podane liczbowo). Minister Zdrowia stwierdził, że w przywołanym powyżej standardzie DDOM wszystkie wskaźniki zostały dokładnie określone w taki sposób, w jaki Strona była zobowiązana do umieszczenia ich we wniosku o dofinansowanie. Organ podkreślił, że w załączniku Nr 1 do Regulaminu konkursu "[...]" (dalej: "Regulamin konkursu") wyraźnie wyrażono przedmiotowy wskaźnik w procentach. Wskaźnik ma na celu zbadanie odsetka osób, więc – jak stwierdził organ – logiczne jest, że musi zostać wyrażony procentowo, a nie liczbowo. Skarżąca natomiast błędnie określiła we wniosku o dofinansowanie wskaźnik dotyczący odsetka osób korzystających z usług Dziennego domu opieki medycznej pozytywnie oceniających funkcjonowanie domu poprzez podanie liczby 48, a tym samym nie spełniła wymogu określonego w standardzie DDOM. Odnosząc się natomiast do kwestii organizacji udzielania świadczeń w domu opieki, organ zakwestionował zapisy wniosku, z których wynika, że pobyt osób uczestniczących będzie zorganizowany w formie 6 turnusów. Organ stwierdził, że w powszechnym rozumieniu termin turnus oznacza rozwiązanie organizacyjne, które zakłada równą długość pobytu dla wszystkich uczestników, a to narusza standardy projektu. Minister Zdrowia ponownie wskazał na standard DDOM, zgodnie z którym czas pobytu w dziennym domu powinien być ustalany indywidualnie, w zakresie świadczeń i czasu jego trwania i być dostosowany do potrzeb danego pacjenta. Natomiast wskazana przez Wnioskodawcę organizacja turnusów z definicji wymaga tworzenia jednorodnych grup w określonych terminach, czyli wprowadzenie ograniczeń, które wykraczają poza standard DDOM. Przy takim założeniu pacjenci przebywaliby w dziennym domu opieki przez okres trwania turnusu, a nie przez okres rzeczywiście im potrzebny, blokując tym samym dostęp do dziennego domu opieki tym pacjentom, którzy pilnie tego potrzebują. Wobec powyższych ustaleń Minister Zdrowia odmówił uwzględnienia protestu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Strona złożyła skargę wnosząc o jej uwzględnienie i przekazanie organowi do dokonania ponownej oceny wniosku. W uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, że we wniosku poprawnie określiła wskaźnik dotyczący odsetka osób korzystających z DDOM pozytywnie oceniających funkcjonowanie domu. Zawarty na stronie 10 wniosku wskaźnik jest powieleniem wskaźnika na stronie 3 i jest wyrażony w osobach, które stanowią 80% grupy docelowej i jest on zgodny z założeniami standardu DDOM opisanego w regulaminie konkursu. Spółka nie zgodziła się także z oceną w zakresie organizacji udzielania świadczeń w DDOM wskazując, że na str. 10 w części opisowej Zadania nr 2 Funkcjonowanie i prowadzenie DDOM jest napisane wprost, iż pobyt w DDOM trwa od 30 do 120 dni roboczych, zatem zgodnie ze standardami DDOM. Zapis "średnio 3 miesiące kalendarzowe "nie wskazuje - zdaniem Skarżącego - na jednakowy czas pobytu, a stanowi jedynie rozwiązanie organizacyjne mające na celu zaplanowanie rekrutacji i harmonogramu prac. Turnusy będą dostosowane do indywidualnych planów terapii każdego pacjenta, co można wywieść z zapisu "średnio 3 miesiące kalendarzowe". W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o oddalenie skargi, w całości podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w związku z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1146 ze zm.); dalej: "p. p. s. a.". Stosownie do art. 61 ust. 1 u. z. r. p., w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p. p. s. a. Należy wskazać, że prawo, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego, w tym m.in. Regulaminu konkursu [...], Działanie 5.2: Działania projakościowe i rozwiązania organizacyjne w systemie ochrony zdrowia ułatwiające dostęp do niedrogich, trwałych oraz wysokiej jakości usług zdrowotnych i jego załącznikami (dalej; "Regulamin konkursu"), w tym Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Wiedza, Edukacja, Rozwój 2014-2020 stosowanej w konkursie Nr [...]. Po dokonaniu kontroli legalności oceny projektu dokonanej przez Ministra Zdrowia, jak również zgodności z prawem jego działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z dnia [...] marca 2016 r., Sąd stwierdza, iż odpowiadają one prawu. Przedmiotem konkursu, w myśl pkt I. 4 Regulaminu konkursu, jest pilotażowe wdrożenie i przetestowanie standardu dziennego domu opieki medycznej, określonego w dokumencie pn. Dzienny dom opieki medycznej - organizacja i zadania, stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszego regulaminu (dalej: "standard DDOM"). W ramach konkursu będzie udzielane wsparcie na realizację projektów dotyczących tworzenia DDOM stanowiących formę opieki skierowanej do osób niesamodzielnych, w szczególności do osób powyżej 65 r.ż., których stan zdrowia nie pozwala na pozostawanie wyłącznie pod opieką podstawowej opieki zdrowotnej i ambulatoryjnej opieki specjalistycznej, a jednocześnie nie wymaga całodobowego nadzoru lekarskiego i pielęgniarskiego realizowanego w trybie stacjonarnym. Jak wynika z pkt 2.1 Regulaminu konkursu, zgodnie z zapisami standardu ze wsparcia w dziennym domu opieki medycznej mogą korzystać: - pacjenci bezpośrednio po przebytej hospitalizacji, których stan zdrowia wymaga wzmożonej opieki pielęgniarskiej, nadzoru nad terapią farmakologiczną, kompleksowych działań usprawniających i przeciwdziałających postępującej niesamodzielności oraz wsparcia i edukacji zdrowotnej, a także doradztwa w zakresie organizacji opieki i leczenia osoby niesamodzielnej; - pacjenci, którym w okresie ostatnich 12 miesięcy udzielone zostały świadczenia zdrowotne z zakresu leczenia szpitalnego. IOK będzie weryfikowała na etapie realizacji projektu poprawność zakwalifikowania osób do objęcia wsparciem w ramach DDOM na podstawie informacji zawartych w skierowaniu. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności należy zauważyć, że projekt Skarżącej nie spełnił kryterium dostępu "Projektodawca jest podmiotem leczniczym posiadającym umowę z Oddziałem Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia spełniającym kryteria określone w standardzie dla dziennego domu opieki medycznej". W Regulaminie konkursu wskazano, że ww. kryterium nr 1 będzie służyło wyborowi projektów, które posiadają potencjał w zakresie prowadzenia kompleksowych, zdeinstytucjonalizowanych usług medycznych i spełniają wymogi standardu DDOM, w tym m.in. okresu i czasu funkcjonowania domu oraz liczby osób objętych opieką. Organ stwierdził, że projekt nie spełnia wymogów standardu DDOM, ze względu na błędne określenie wartości docelowej wskaźnika monitorowania projektu pn. odsetek osób korzystających z usług dziennego domu opieki medycznej pozytywnie oceniających funkcjonowanie domu opieki medycznej oraz niewłaściwą organizację udzielania świadczeń w dziennym domu opieki medycznej. W standardzie DDOM, w części XII "Wskaźniki monitorowania projektu" jako obligatoryjne wskazano cztery wskaźniki monitorowania projektu: 1) liczba podmiotów leczniczych, które zostały objęte narzędziami deinstytucjonalizacji opieki nad osobami zależnymi - 40; 2) liczba zdeinstytucjonalizowanych miejsc opieki nad osobami zależnymi, które zostały utworzone w ramach programu - minimalnie 10 maksymalnie 15 na projekt; 3) liczby pacjentów, którzy zostali objęci opieką i ukończyli leczenie - minimum 60 na projekt; 4) odsetek osób korzystających z usług dziennego domu opieki medycznej pozytywnie oceniających funkcjonowanie domu opieki medycznej (na podstawie badania satysfakcji pacjentów lub członków ich rodzin) - min. 80%. W regulaminie konkursu wskazano, iż Wnioskodawca zobowiązany jest do monitorowania w projekcie ww. wskaźników, co musi zostać uwzględnione w zapisach wniosku o dofinansowanie. Właściwy opis w tym zakresie powinien znaleźć się w punkcie IV wniosku: Sposób realizacji projektu oraz potencjał i doświadczenie wnioskodawcy i partnerów w pkt 4.2 W Regulaminie konkursu zalecono ujęcie w treści wniosku o dofinansowanie zapisów potwierdzających spełnienie kryteriów określonych w standardzie dla dziennego domu opieki medycznej. Natomiast, jak ustalił organ, a Skarżąca tego nie kwestionuje, Wnioskodawca w pkt IV 4.2 wniosku: Funkcjonowanie i prowadzenie DDOM, podał wskaźnik monitorowania projektu, tj. odsetek osób korzystających z usług dziennego domu opieki medycznej pozytywnie oceniających funkcjonowanie domu opieki medycznej (na podstawie badania satysfakcji pacjentów lub członków ich rodzin) – 48, 00. W Regulaminie projektu określono, iż wskaźnik ten ma wyrazić "odsetek osób (...) – min. 80%". Sąd stwierdza, że wbrew twierdzeniom Skarżącej ani wymogi Regulaminu projektu ani konstrukcja wniosku nie budzą żadnych wątpliwości, co do sposobu wyrażenia tego wskaźnika. Z czterech wskaźników wymienionych w pkt IV 4.2 wniosku trzy odnoszą się do liczby pacjentów, a tylko jeden, czwarty, do odsetka osób, w tym przypadku, korzystających z usług dziennego domu opieki medycznej pozytywnie oceniających funkcjonowanie domu opieki medycznej. Ponadto podnoszony w skardze zarzut, iż zawarty na stronie 10 wniosku wskaźnik jest powieleniem wskaźnika ze strony 3 i jest wyrażony w osobach, które stanowią 80% grupy docelowej, przez co jest zgodny z założeniami standardu DDOM opisanego w Regulaminie konkursu, nie znajduje uzasadnienia. Sąd podziela stanowisko organu, iż określenie wskaźnika na poziomie 48 (osób) nie może być uznane za równoznaczne z określeniem wskaźnika jako odsetka 80 % (osób) bowiem np. w przypadku gdy grupa będzie stanowiła więcej niż 60 osób określenie wskaźnika na poziomie 48 osób nie pozwoli zrealizować wskaźnika, którego pomiar określono na 80 %. Jak wskazał Minister Zdrowia osiągnięcie tego wskaźnika ma bardzo istotne znaczenie dla realizacji celów projektu, ponieważ ma motywować wnioskodawców do jak najlepszej realizacji projektu, a nieosiągnięcie wskaźników projektu może spowodować konsekwencje finansowe dla beneficjenta w postaci częściowego zwrotu dofinansowania obliczonego zgodnie z regułą proporcjonalności. Wskaźnik zaproponowany przez Skarżącą jest nieprzydatny dla realizacji celów projektu. Prawidłowo zatem organ stwierdził, że podanie niewłaściwego wskaźnika monitorowania projektu może być podstawą do odrzucenia wniosku z uwagi na niespełnianie kryterium dostępu. Brak wskazania tego wskaźnika, przy ewentualnym dofinansowaniu projektu, uniemożliwiałby w przyszłości rozliczenie Strony z realizacji założonych celów. Ocena merytoryczna wskaźników służy bowiem wyważeniu, czy zaproponowane w projekcie wskaźniki są adekwatne dla realizacji celów projektu, przy założeniu, że w projekcie zawarto wymagania określone w dokumentacji konkursowej. Sąd uznaje również za nieuzasadnione zarzuty Spółki dotyczące oceny organu w zakresie organizacji udzielania świadczeń w DDOM. Twierdzenie Skarżącej, iż zapis "średnio 3 miesiące kalendarzowe "...nie wskazuje na jednakowy czas pobytu, a stanowi jedynie rozwiązanie organizacyjne mające na celu zaplanowanie rekrutacji i harmonogramu prac. Turnusy będą dostosowane do indywidualnych planów terapii każdego pacjenta, co można wywieść z zapisu "średnio 3 miesiące kalendarzowe", nie odpowiada wymogom określonym w Regulaminie konkursu. Zgodnie ze standardem DDOM wsparcie w projekcie ma mieć charakter zindywidualizowany. Słusznie uznał organ, że organizacja turnusów z definicji wymaga tworzenia jednorodnych grup i narzucania pacjentom terminów, a takie ograniczenia wykraczają poza standard DDOM. Takie podejście organu pozostaje spójne z koniecznością zapewnienia realizacji kluczowego założenia tego projektu, jakim jest kwestia zindywidualizowanego podejścia do każdego z pacjentów jako element wsparcia udzielanego przez dzienny dom opieki medycznej. Mając powyższe na względzie, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, złożony przez Stronę wniosek o dofinansowanie projektu nie spełnił kryterium dostępu. Tym samym w sposób prawidłowy wniosek został oceniony negatywnie, a protest dotyczący oceny wniosku nie został uwzględniony. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności, orzekł jak w sentencji wyroku.