V SA/Wa 661/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Danuta Dopierała (spr.), , Protokolant, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi L. K. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] w przedmiocie przekazania zgodnie z właściwością wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; oddala skargę Przedmiotem skargi z 28 grudnia 2006 r. (data nadania pocztowego), wniesionej przez Panią L. K. jest postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr [...] z [...] (Skarżąca omyłkowo wskazała datę - [...]), utrzymujące w mocy postanowienie własne nr [...] z [...] o przekazaniu Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpatrzenia zgodnie z właściwością wniosku Pani L. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Skarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Postanowieniem z [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej, na podstawie art. 65 § 1 oraz art. 180 i art. 181 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), postanowił przekazać wniosek Pani L. K., dotyczący umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu. W uzasadnieniu postanowienia organ na wstępie wskazał, iż wyrokiem z 6 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt III Sa/Wa 1237/05 stwierdził nieważność decyzji z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek, z powodu jej wydania przez organ niewłaściwy, tj. Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który rozpatrzył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zamiast Ministra Polityki Społecznej - zgodnie z art. 17 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zwrócił uwagę, że stosownie do treści art. 6, art. 19 i art. 65 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej działając na podstawie przepisów prawa mają obowiązek z urzędu dokonywać kontroli swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej. Organ uznając się za niewłaściwy w sprawie powinien niezwłocznie przekazać ją organowi właściwemu. Następnie, Minister wyjaśnił, iż w dniu 24 sierpnia 2005 r. zmianie uległa treść art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Na jego podstawie stronie niezadowolonej z decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dlatego też uznał, iż należało orzec jak w sentencji. Pismem z 12 listopada 2006 r. Pani L. K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż należności, o których umorzenie wniosła, powstały przed dniem 24 sierpnia 2005 r., a więc przed zmianą art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W związku z powyższym, złożony przez nią wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, winien być rozpoznany na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, tj. przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Postanowieniem z [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 65 § 1, art. 180 i art. 181 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż zgodnie z art. 6 i art. 19 k.p.a. - organy administracji publicznej, działając na podstawie przepisów prawa, mają obowiązek z urzędu dokonywać kontroli swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej. Oznacza to, że postępowanie administracyjne może prowadzić wyłącznie organ właściwy w sprawie (miejscowo, rzeczowo i instancyjnie) oraz, że w trakcie całego postępowania organ ten winien dokonywać czynności, które zapewnią przestrzeganie prawa. Aby zatem dany organ był właściwy w sprawie, działanie jego musi być oparte na normie prawnej dającej mu uprawnienie lub obowiązek do przeprowadzenia postępowania (wyjaśnienia) i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej, w trybie określonym w k.p.a. Następnie podniósł, iż ustawa z 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248), która weszła w życie 24 sierpnia 2005 r., zmieniła dotychczasowy art. 83 ust. 4 cyt. ustawy. Ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych, co oznacza, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, właściwy jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Dlatego też, stosownie do art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ, do którego trafia podanie uzna, że jest niewłaściwy w sprawie powinien niezwłocznie przekazać je do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Minister Pracy i Polityki Społecznej, stwierdzając brak swej właściwości, przekazał sprawę do rozpatrzenia Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu i poinformował o tym stronę. Nadto Minister wyjaśnił, że gdyby uznał swoją właściwość do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy i wydał stosowną decyzję, to taka decyzja byłaby nieważna, ze względu na wydanie jej przez organ niewłaściwy w sprawie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Pani L. K. wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy właściwemu organowi do ponownego rozpatrzenia oraz o zwolnienie z kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż trudna sytuacja finansowa nie pozwala jej na spłatę zadłużenia wobec ZUS z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych, którym została wraz z rodziną obciążona po śmierci brata – M. P. Podkreśliła, że osiąga dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę w wysokości [...] netto miesięcznie, a jej mąż jest bezrobotny. Na ich utrzymaniu pozostaje troje dzieci w wieku 4, 13 i 15 lat. Nadto zaznaczyła, że gospodarstwo rolne zmarłego brata jest zadłużone na kwotę ok. 300.000,00 zł. Dodatkowo podniosła, iż "znana jest opinia Prezesa ZUS o nie uwzględnianiu mojego wniosku i dlatego tę sprawę powinien rozpatrzyć Minister Pracy i Polityki Społecznej.". W ocenie Skarżącej w niniejszej sprawie nie powinny mieć zastosowania przepisy nowej ustawy skoro sprawa w przedmiocie umorzenia należności składkowych rozpoczęła się w czasie obowiązywania innych przepisów. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej (jego) wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe, tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, a więc badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 1998 r., 137, poz. 887 ze zm.), dalej u.s.u.s., Sąd stwierdził, iż rozstrzygnięcie to jest prawidłowe i brak jest podstaw do jego uchylenia. Dlatego też skargę jako niezasadną oddalił. Podkreślić należy, iż przedmiot rozpatrywanej sprawy stanowi wyłącznie kwestia właściwości organu do rozpoznania środka odwoławczego złożonego przez Skarżącą od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek. Dlatego też, zarzuty skargi dotyczące braku zasadności odmowy umorzenia wnioskowanych należności z tytułu składek ubezpieczeniowych wobec nieuwzględnienia trudnej sytuacji rodzinnej i materialnej Skarżącej nie były przedmiotem rozważań Sądu. Sąd zważył, iż z mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz.1248; zwana dalej "ustawą nowelizującą") art. 83 ust. 4 u.s.u.s. z dniem 24 sierpnia 2005 r. otrzymał brzmienie: "Od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego." Ustawodawca w przepisach przejściowych i końcowych ustawy nowelizującej nie wypowiedział się na temat skutków wejścia w życie nowego unormowania dotyczącego właściwości i zasad wnoszenia środków zaskarżenia dla postępowań wszczętych przed zmianą art. 83 ust.4 u.s.u.s. Milczenie ustawodawcy w tym względzie uznać jednakże należy za założenie bezpośredniego stosowania nowego prawa, bowiem w stosunku do przepisów proceduralnych regulujących sposób działania organu i jego kompetencje do podejmowania określonych działań - w przypadku braku przepisów przejściowych - zastosowanie znajdują przepisy obowiązujące w dacie podejmowania tych czynności (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2005 r. sygn. OSK 994/04). Nie oznacza to naruszenia zasady lex retro non agit (prawo nie działa wstecz), ponieważ przedmiotowe regulacje dotyczą procedury, czynności i kompetencji organu, dokonywanych pod rządami nowego prawa i nie wpływają na odmienne ukształtowanie wcześniej powstałych praw i obowiązków strony. Także Trybunał Konstytucyjny uznał, że fakt, iż w jakimś zakresie ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie co do kwestii intertemporalnej (stosowania ustawy do sytuacji zapoczątkowanych przed jej wejściem w życie), nie oznacza istnienia luki w prawie. Ustawodawca nie regulując wyraźnie kwestii intertemporalnej, otwiera drogę do tego, aby w danej sytuacji stosować zasadę tempus regit actum (czas wyznacza podstawę działania). Oznacza to, że mimo braku wyraźnej regulacji w tym względzie, kwestia intertemporalna i tak będzie rozstrzygnięta, tyle, że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, od momentu wejścia jej w życie, do stosunków nowo powstających i tych, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy - nawiązały się wcześniej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 maja 2004 r. sygn. SK 39/03; OTK ZU Nr 5/A/2004, s. 561). Innymi słowy, do czynności stosuje się przepisy prawa obowiązujące w czasie jej dokonania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Minister Pracy i Polityki Społecznej nie naruszył przepisów prawa przekazując - postanowieniem z 3 listopada 2006 r. - wniosek Skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej umorzenia należności składkowych, Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - jako organowi właściwemu w sprawie. Zgodnie bowiem z nowym brzmieniem art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych właściwy jest - jak trafnie orzekł Minister - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Bez wpływu na powyższe stanowisko pozostaje zarzut skargi, dotyczący odmowy umorzenia wnioskowanych należności przez Prezesa ZUS: "Znana jest opinia Prezesa ZUS o nie uwzględnianiu mojego wniosku i dlatego tę sprawę powinien rozpatrzyć Minister Pracy i Polityki Społecznej.". Zgodnie bowiem z zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) organy administracji publicznej działają na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a zatem wydając zaskarżone postanowienie, Minister Pracy i Polityki Społecznej nie mógł pominąć art. 83 ust. 4 u.s.u.s., bez względu na okoliczność, iż decyzją z [...], nr [...], Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Podkreślenia przy tym wymaga, iż - jak słusznie zauważył również Minister w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia – skutkiem uznania przez Ministra swojej właściwości do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy i wydania stosownej decyzji – byłoby wydanie orzeczenia dotkniętego wadą kwalifikowaną, stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W orzecznictwie przyjęto, iż przepisy normujące właściwość organów administracji mają charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje nieważność tego aktu bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (v. wyrok NSA z 29 listopada 1999 r. sygn. akt V SA 955/99 – Lex nr 49943, wyrok NSA z 3 kwietnia 1998 r. sygn. akt II SA 207/98 – Lex 41755). Bez znaczenia dla przyjętej oceny pozostaje również – podnoszona przez Skarżącą w toku postępowania administracyjnego – kwestia powstania zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek w okresie przed dniem 24 sierpnia 2005 r. skoro, jak wywiedziono powyżej, ustawa nowelizująca – zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania - znajduje zastosowanie od momentu wejścia jej w życie, do stosunków, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy - nawiązały się wcześniej. Końcowo, odnosząc się do wniosku Skarżącej zawartego w skardze dotyczącego zwolnienia od kosztów sądowych Sąd zauważa, iż na podstawie art. 239 pkt. 1 lit e) p.p.s.a., w myśl którego "nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych strona skarżąca działanie lub bezczynność organu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych", Skarżąca korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, co oznacza, że koszty te obciążają budżet państwa, a wniosek Skarżącej w tym zakresie jest bezprzedmiotowy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej jest zgodne z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.