V SA/Wa 662/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skargi R. Banku S. w L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) lutego 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. nr (...) z dnia (...) grudnia 2017 r.; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz R. Banku S. w L. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Rejonowy Bank Spółdzielczy w L. (dalej: Skarżący) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Organ II instancji/Prezes ARiMR) z [...] lutego 2018 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR/Organ I instancji) z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2014 r., nr [...], ustalającej kwotę nienależnie pobranych przez Skarżącego płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., przyznał M.K. pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 563,85 zł. Powyższa kwota został przekazana na rachunek bankowy ww., prowadzony przez Skarżącego. Następnie, po uzyskaniu informacji, że M.K. zmarła przed wydaniem decyzji, ww. Organ uznał, że środki pieniężne przekazane zostały bez podstawy prawnej i w decyzji z [...] grudnia 2014 r., nr [...] ustalił Skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW. Skarżący nie zaskarżył powyższej decyzji i wpłacił na rzecz ARiMR wskazaną w decyzji kwotę. Analogicznie ustalono kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich przekazanych na rachunek bankowy M.K. (decyzja nr [...], ustalająca kwotę do zwrotu w wysokości 2 238,30 zł). Od decyzji tej Skarżący złożył odwołanie. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]. Wyrokiem z 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt. III SA/Łd 525/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję z ... marca 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3184/15 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W dniu [...] października 2017 r. Skarżący zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW, w oparciu o przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.". W uzasadnieniu wniosku Skarżący wskazał że decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW nie została zaskarżona jedynie przez nieuwagę. Skarżący wskazując na wyroki WSA i NSA, zapadłe w odniesieniu do decyzji nr [...], stwierdził, że również decyzja nr [...] powinna zostać usunięta z porządku prawnego. Decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...] Dyrektor Oddziału ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z [...] grudnia 2014 r. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez Prezesa ARiMR. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Organ wskazał, że nie ma podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2014 r., ponieważ decyzja ta nie jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący nie zgodził ze stanowiskiem wyrażonym w rozstrzygnięciu Prezesa ARiMR i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z [...] lutego 2018 r., nr [...]. W skardze zarzucono naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438); dalej: "ustawa o ARiMR". Wskazano, że powyższy przepis nie mógł stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w stosunku do Skarżącego. Zarzucono, że Skarżący nie jest stroną stosunku publicznoprawnego wynikającego z decyzji o przyznaniu płatności będącej podstawą wypłaty środków nienależnych lub w nadmiernej wysokości, ani też nie posiada jakiegokolwiek uprawnienia do dysponowania środkami pieniężnymi przyznanymi M.K., przekazanymi na jej rachunek bankowy. Tym samym Organ w oparciu o art. 29 ust. 1 oraz art. 29 ust 1a ww. ustawy nie może egzekwować od Skarżącego zwrotu przekazanych środków. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a." sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego krajowego i wspólnotowego. Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. W tym miejscu należy wyjaśnić, że stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Przesłankami pozwalającymi na stwierdzenie nieważności aktu na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. jest wydanie aktu bez podstawy prawnej oraz wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa. Ocenę decyzji pod kątem wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności - art. 156 § 1 k.p.a. dokonuje się wg stanu prawnego z chwili jej wydania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, decyzja wydana bez podstawy prawnej, to decyzja, która rzeczywiście podstawy tej nie posiada, nie zaś to, że jej nie wymienia. Nie mogą być kwalifikowane jako wydane bez podstawy prawnej decyzje, które opierały się na właściwie zastosowanym prawie materialnym. O decyzji wydanej bez podstawy prawnej można mówić w sytuacji, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumiane jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Do decyzji wydanych "bez podstawy prawnej" należy zaliczyć decyzję wydaną w sprawie, w której z mocy przepisów prawa materialnego czynności powinny być dokonane w formie innej niż decyzja ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 717/07, LEX nr 486048). Odnosząc się natomiast do pojęcia rażącego naruszenia prawa przyjmuje się, że o jego istnieniu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18.07.1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717). Sąd podziela stanowisko skarżącego - decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym jest dotknięta jedną z wad nieważnościowych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., tj. wadą wymienioną w pkt 2 ww. przepisu – rażącego naruszenia prawa z uwzględnieniem omówionej powyżej wykładni tego pojęcia. Podstawę wydania kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji był art. 29 ust. 1, 1a, 2 i 8 ustawy o ARiMR. Stosownie do treści art. 29 ust. 1 i 1a ustawy o ARiMR, ustalenie w drodze decyzji administracyjnej kwoty pobranych nienależnie lub nadmiernie środków publicznych w przepisie tym określonych ma również zastosowanie do, niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej podmiotów, które nienależnie lub nadmiernie środki takie pobrały. W ocenie Sądu, skarżący zasadnie wywodzi, iż art. 29 ust. 1a w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR nie mogły stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych przez Skarżącego płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zastosowany jako podstawa prawna kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR przewiduje, że decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest wydawana "również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne". Należy podkreślić, że przepis ten wprowadza kompetencję do orzekania o nienależnie lub nadmiernie pobranych świadczeniach jedynie w stosunku do podmiotów, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne. Na podstawie tego przepisu może zatem być wydana decyzja jedynie wobec takich podmiotów, które te środki pobrały, takich którym te środki wypłacono, stały się zatem w sposób nieuprawniony beneficjentami płatności, a więc środki te stanowiły dla nich przysporzenie majątkowe. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie skarżący nie może być uznany za podmiot, który pobrał przedmiotowe płatności, których beneficjentem – zgodnie z decyzją organu – miała być M.K. Płatności te zostały przez organ przekazane na rachunek bankowy M.K. w Banku Spółdzielczym w L. Skarżący nie stał się beneficjentem tych środków, nie stanowiły one dla niego przysporzenia majątkowego. W związku z powzięciem informacji o śmierci M.K., Bank Spółdzielczy w L., przeniósł środki pieniężne zgromadzone na rachunku bankowym o charakterze oszczędnościowo - rozliczeniowym, prowadzonym przez Bank dla M.K., na nieoprocentowany rachunek - środki pieniężne zgromadzone dotąd na rachunku bankowym M.K., stały się nieoprocentowanym depozytem, a dotychczasowy rachunek bankowy został zamknięty. Pomimo, iż doszło do wygaśnięcia umowy rachunku bankowego wskutek śmierci osoby fizycznej będącej jego posiadaczem, skarżący może dokonać wypłaty środków pieniężnych zgromadzonych na rachunku bankowym prowadzonym dla osoby fizycznej, która zmarła, jedynie jej spadkobiercom, którzy przedstawią postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia. Wypłata na rzecz każdego ze spadkobierców następować będzie w proporcji właściwej do nabytego udziału spadkowego. Tym samym nawet w przypadku przyjęcia wygaśnięcia umowy rachunku bankowego wskutek śmierci osoby fizycznej będącej jej posiadaczem, skarżący zobowiązany jest do odmowy wykonania żądania zwrotu środków pieniężnych stanowiących nieoprocentowany depozyt, a zgromadzonych dotąd na rachunku bankowym osoby fizycznej, która zmarła, skierowanego prze jakąkolwiek inną osobę trzecią, w tym przez organ administracji publicznej, w sytuacji, gdy stanowią one nienależnie uzyskane świadczenie pieniężne. Osoba trzecia, która dochodzi żądania zwrotu środków pieniężnych stanowiących nienależnie uzyskane świadczenie pieniężne, nawet w razie wygaśnięcia umowy rachunku bankowego, może kierować przedmiotowe żądanie wyłącznie w stosunku do takiego podmiotu, któremu przysługuje prawo do pobrania środków pieniężnych z banku bądź, który takie środki pieniężne pobrał. Nie budzi zatem wątpliwości, że żądanie zwrotu środków pieniężnych stanowiących nienależnie uzyskane świadczenie pieniężne może zostać skierowane wyłącznie w stosunku do spadkobierców, jako podmiotów wyłącznie uprawnionych do środków pieniężnych zgromadzonych na rachunku bankowym. Skarżący, nawet po wygaśnięciu umowy rachunku bankowego nie posiada uprawnienia do zwrotu środków pieniężnych. Nie są to bowiem ani środki pieniężne Banku, ani środki pieniężne, którymi skarżący może zadysponować w ten sposób, że uczyni zadość żądaniu osoby trzeciej innej niż spadkobierca. Zasady dostępu do środków zgromadzonych na rachunku bankowym M.K. wynikają z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2012r., poz. 1376), w szczególności zaś, w razie śmierci posiadacza rachunku, z art. 55 i art. 56 tej ustawy. W dalszym ciągu nie będą to jednak środki pobrane nienależnie lub nadmiernie przez Bank i nie będą podlegały zwrotowi w drodze administracyjnej, na podstawie art. 29 ust. 1 i 1a ustawy o ARiMR. Art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR nie mógł zatem stanowić podstawy prawnej dla skierowania do skarżącego decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych środków publicznych, albowiem Bank Spółdzielczy w L. nie jest podmiotem, który pobrał te środki. Należy zważyć, że zmiana ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 24 stycznia 2014 r. (Dz. U. poz. 341) w części odnoszącej się do wprowadzenia ust. 1a do art. 29 miała niewątpliwie na celu uproszczenie postępowania zwrotowego i prowadzenie go wobec osób trzecich tj. niebędących stroną postępowania o płatności, co dotyczyło również pobrania środków przez spadkobierców zmarłego rolnika w przypadku, gdy decyzja o przyznaniu płatności nie mogła zostać doręczona stronie z uwagi na jej śmierć i nie mogła wywołać skutków prawnych (zob. uzasadnienie projektu, druk sejmowy Sejmu RP VII kadencji nr 2000). Nie może mieć jednak zastosowania do banku prowadzącego rachunek rolnika, który występował o płatność i któremu ARiMR tę płatność przyznała i przelewem na rachunek bankowy wypłaciła. Relacja jaka powstaje wskutek prowadzenia przez bank rachunku określonego podmiotu ma, oparty na zawartej umowie o prowadzenie rachunku bankowego, cywilnoprawny nie administracyjnoprawny charakter i nie jest choćby pośrednio wynikiem adresowanego do posiadacza rachunku rozstrzygnięcia administracyjnego. Z tego powodu odzyskanie środków pieniężnych przekazanych przez ARiMR na prowadzony przez bank rachunek nieżyjącej już osoby trzeciej może dokonać się wyłącznie na drodze cywilnoprawnej. Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, iż brak jest także innych przepisów prawa, które mogłyby być podstawą żądania zwrotu od skarżącego Banku w postępowaniu administracyjnym całości bądź części kwoty przelanej na konto M.K.. Z uwagi na powyższe, należy uznać, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. nr [...] z [...] grudnia 2014 r., kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, rażąco narusza art. 29 ust. 1a w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, poprzez ustalenie skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w łącznej wysokości 563,85 zł. Przepis art. 29 ust. 1a w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR wprowadza kompetencję do orzekania o nienależnie lub nadmiernie pobranych świadczeniach jedynie w stosunku do podmiotów, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne. Wobec tego powołany wyżej przepis może stanowić podstawę wydania decyzji wyłącznie wobec podmiotów, które te środki pobrały czy też takich podmiotów, którym te środki wypłacono, a więc w sytuacji, gdy chodzi o podmioty, dla których te środki stanowiły przysporzenie majątkowe. Niesporne jest, iż skarżący nie może być uznany za podmiot, który pobrał płatności, których beneficjentem - zgodnie z decyzją organu - miała być M.K. Powyższe okoliczności uzasadniają pogląd, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do wskazywanych we wniosku o stwierdzenie nieważności przepisów prawa materialnego. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - jak w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.