V SA/Wa 666/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi J.L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; oddala skargę. W dniu [...] marca 2005 r. J.L. (dalej – skarżący), złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. W decyzji z [...] lutego 2006 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznał skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005. Następnie, wobec stwierdzenia, że skarżący nie był posiadaczem i faktycznym użytkownikiem działek rolnych wskazanych we wniosku o przyznanie płatności (nr [...] o powierzchni [...] ha oraz [...] o powierzchni [...]), postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W dniu [...] lipca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr [...], w której uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 oraz przyznał płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005 w pomniejszonej wysokości. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., Prezes ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych przez skarżącego płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2005, przyznanych mu w decyzji z [...] lutego 2006 r. Skarżący nie zgodził się powyższą decyzją i zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, w dniu [...] lutego 2011 r. Prezes ARiMR wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2010 r. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że podstawą jej wydania był art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, z późn. zm.), z którego treści wynika, że Prezes ARiMR ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących, m.in. z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej. Dalej, mając na uwadze stan faktyczny sprawy organ wskazał, że rozstrzygnięciem z [...] lipca 2010 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. uchylił decyzję z [...] lutego 2006 r. o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 i jednocześnie przyznał skarżącemu ww. płatności w pomniejszonej wysokości, tj. [...] zł. Organ wyjaśnił, że kwota nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 - w wysokości [...] zł - odpowiada różnicy pomiędzy sumą płatności przekazaną na rachunek skarżącego na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., a sumą tych płatności przyznanych w ostatecznej decyzji wydanej [...] lipca 2010 r. Następnie, Prezes ARiMR wyjaśnił, iż z treści art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008; (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004, oraz w związku z art. 136 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L 345 z 20.11.2004, str. 1, z późn. zm.), mającego zastosowanie do zwrotu nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2005, wynika, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Wobec powyższego oraz mając na uwadze, że w niniejszej sprawie nie miały miejsca okoliczności skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, wymienione w art. 73 ust. 4 i 5 ww. rozporządzenia – organ orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych przez skarżącego płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 r. Na powyższą decyzję Prezesa ARiMR skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podniósł, iż składając wniosek o przyznanie płatności był posiadaczem i faktycznym użytkownikiem działek rolnych wskazanych we wniosku. Wyjaśnił, iż jeszcze przed złożeniem wniosku uzgodnił z siostrą – właścicielką działek – że będzie je użytkował. Tymczasem podczas kontroli siostra zaprzeczyła, aby to skarżący użytkował sporne działki i wskazała, że uprawia je jej mąż. Skarżący zauważył, iż kwestia użytkowania działek stała się przyczyną konfliktu rodzinnego. Podkreślił, że składając wniosek działał w dobrej wierze przekonany, że jako faktyczny posiadacz spełnia wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie płatności. Zauważył, iż wobec dobrej wiary skarżącego organ winien stwierdzić – na podstawie art. 73 ust. 5 cyt. rozporządzenia przedawnienie należności. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż skarżący na podstawie decyzji z [...] lutego 2006 r. otrzymał płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005 w łącznej wysokości [...] zł. Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, decyzją z [...] lipca 2010 r. uchylił rozstrzygnięcie z [...] lutego 2006 r. oraz przyznał skarżącemu płatności w pomniejszonej wysokości. Wobec powyższego w decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., Prezes ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych przez skarżącego płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2005, określając ją jako różnicę pomiędzy sumą płatności przekazaną na rachunek skarżącego na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., a sumą tych płatności przyznanych w ostatecznej decyzji wydanej [...] lipca 2010 r. Zgodnie przepisem art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnych, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej lub krajowych przeznaczonych na finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 jest więc ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Zaznaczyć i podkreślić jednakże należy, iż w takim przypadku zadaniem Prezesa Agencji nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (to jest, czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną). Wypłacone nienależnie skarżącemu środki publiczne za 2005 rok z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej pochodzą z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, a z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej - z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy. W tym stanie Prezes ARiMR zobligowany był wydać decyzje w przedmiocie zwrotu nienależnych płatności. Decyzja ma zatem oparcie w obowiązujących regulacjach prawnych. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy decyzją z [...] lipca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uchylił decyzję o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 oraz przyznał ww. płatności w pomniejszonej wysokości, a decyzją z [...] listopada 2010 r., Prezes ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych przez skarżącego płatności. W oparciu o powyższe, zdaniem Sądu, zasadnie Prezes Agencji przyjął, że uzyskana przez skarżącego płatność na rok 2005 uznana za nienależnie pobraną podlega zwrotowi w świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, a obowiązek organu wypełniał również normy prawa wspólnotowego - dyspozycję zawartą w art. 73 ust. 1 w zw. z ust. 3 rozporządzenia Nr 796/2004 Komisji (WE) z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18), zgodnie z którym w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone za okres między powiadomieniem o obowiązku rolnika do zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. Zaskarżona decyzja obowiązujących w tym względzie przepisów wspólnotowych nie narusza. Wskazać bowiem należy, że zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze (art. 73 ust. 5 obowiązującego w sprawie rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). W niniejszej sprawie dziesięcioletni okres przedawnienia nie upłynął, ponieważ wypłata płatności za rok 2005, uznanej następnie za nienależnie pobraną nastąpiła w dniu [...] marca 2006 r. oraz w dniu [...] marca 2006 r., natomiast decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. o uchyleniu decyzji o przyznaniu płatności i przyznaniu tych płatności w pomniejszonej wysokości została doręczona skarżącemu [...] sierpnia 2010 r., a więc przed upływem dziesięciu lat od daty płatności. Bezspornym jest, że strona została zawiadomiona o nieuzasadnionym charakterze ww. płatności przed upływem dziesięciu ale już po upływie lat czterech od daty płatności, należy zatem rozważyć, czy skarżący działał w dobrej wierze. Dobra wiara jest domniemaniem prawnym. Nie istnieje definicja ustawowa dobrej wiary. Pojęcie to odnosi się do intencji danej osoby, niezależnie od rezultatu, jaki przyniosły jej działania. Kryterium, według którego dokonuje się podziału na dobrą i złą wiarę jest stan psychiczny (nastawienie) osoby odnoszący się do jej wiedzy o istnieniu jakiegoś stosunku prawnego i/lub wynikającego z niego prawa podmiotowego. W przypadku dobrej wiary mamy do czynienia z błędnym (ale usprawiedliwionym) przekonaniem jakiejś osoby, że przysługuje jej określone prawo podmiotowe, mimo że rzeczywisty stan prawny obiektywnie oceniany jest odmienny. Ustalenie wystąpienia dobrej wiary, czy też przypisanie jej określonemu podmiotowi, zawsze wymaga spełnienia tych samych trzech elementów. Są nimi: 1. przeświadczenie o istnieniu (albo nieistnieniu) prawa lub stosunku prawnego, 2. błędność tego przeświadczenia i 3. możliwość usprawiedliwienia błędu w danych okolicznościach. Przeświadczenie (mniemanie, przekonanie) o istnieniu określonego stanu prawnego jest punktem centralnym pojęcia dobrej wiary. Na ogół przyjmuje się, że dobrą wiarę uchyla już brak staranności, bowiem "w złej wierze jest ten, kto zna rzeczywisty stan prawny albo nawet wprawdzie go nie zna, ale mógł się o nim przy dołożeniu należytych starań dowiedzieć". Dobrą wiarę wyłącza ujawnienie takich okoliczności, które u przeciętnego człowieka powinny wzbudzić poważne wątpliwości, że nie przysługuje mu prawo do korzystania z rzeczy w dotychczasowym zakresie. Jako zasadę stosowaną w przypadku braku odmiennej woli ustawodawcy należy jednak przyjąć, że już zwykłe niedbalstwo, czyli brak należytej staranności, wyklucza dobrą wiarę. Generalnie w obrocie prawnym nie można bowiem usprawiedliwiać niedbalstwa. Takie stanowisko zaprezentował Sąd Najwyższy w wyroku z 13 stycznia 2010 r., II CSK 374/09 (LEX nr 677771). To stanowisko Sąd orzekający w pełni podziela. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy – w ocenie Sądu –skarżącemu można przypisać brak staranności w działaniu. Skarżący zobowiązał się do określonych działań – m.in. informowania właściwego organu na piśmie o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależne przyznanie płatności. Obowiązku tego nie dopełnił. W związku z powyższym nie można przyjąć, iż skarżący działał w dobrej wierze. Z tych względów do zwrotu płatności przez skarżącego winien mieć zastosowanie 10 – letni termin przedawnienia. W przedmiotowej sprawie zasadnie również przyjęto, że nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych płatności za 2008 rok. Na podstawie wskazanego przepisu obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze, Sąd uznał, że organy administracji obu instancji w sposób należyty oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zaś wydane na jego podstawie decyzje odpowiadają prawu. Z tych względów, w oparciu o art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.