V SA/Wa 666/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi A. w K. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku o przyznanie pomocy finansowej ze środków unijnych bez rozpatrzenia oddala skargę. Przedmiotem skargi A. sp. z o.o. (dalej: skarżąca, strona lub spółka) jest rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR lub organ) zawarte w piśmie z (...) lutego 2019 r., nr (...) pozostawiające bez rozpatrzenia wniosek o przyznanie pomocy złożony w ramach działania M16 "Współpraca". Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z (...) stycznia 2019 r. skarżąca zwróciła się o przyznanie pomocy w ramach działania "Współpraca" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 na operację pt. "Budowa skróconego łańcucha dostaw w obszarze wołowiny poprzez stworzenie innowacyjnej bazy odchowu cieląt jako element zacieśniania współpracy pomiędzy grupami producentów mleka i żywca wołowego na lokalnym rynku" (dalej: wniosek). Pismem z (...) lutego 2019 r. ARiMR pozostawił bez rozpatrzenia wniosek o przyznanie pomocy, gdyż strona do wniosku nie załączyła informatycznego nośnika danych, w formacie umożliwiającym edycję tekstu, o którym mowa w § 10 ust. 3 pkt 2a rozporządzenia Ministra Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Współpraca", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1226, ze zm., dalej: rozporządzenie), co jest tożsame z niespełnieniem warunków określonych w § 11 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Pismem z 26 marca 2019 r. (data nadania) strona złożyła skargę na ww. rozstrzygnięcie ARiMR. W uzasadnieniu skargi strona stanęła na stanowisku, że formularz wniosku o przyznanie pomocy wypełniony danymi, które są zawarte w składanym wniosku, zapisany na informatycznym nośniku danych w formacie umożliwiającym edycję tekstu nie jest dokumentem, o którym mowa w § 11 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Formularz zapisany na nośniku danych nie posiada cech dokumentu, także dokumentu elektronicznego, gdyż nie jest opatrzony podpisem osoby sporządzającej dokument, a także w wypadku dokumentu elektronicznego nie spełnia warunku zapisania w formacie uniemożliwiającym edycję tekstu. W ocenie strony taki formularz stanowi materiał o charakterze pomocniczym, którego treść z założenia będzie podlegała zmianom w toku postępowania o przyznanie pomocy. W związku z powyższym skoro formularz zapisany na nośniku danych nie jest dokumentem, to w wypadku niezałączenia go do wniosku organ nie mógł zastosować § 11 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, gdyż przepis ten mówi wyłącznie o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia w wypadku niedołączenia jednego z dokumentów. W odpowiedzi na skargę Agencja wniosła o odrzucenie skargi, jako wniesionej na akt administracyjny niepodlegający zaskarżeniu skargą do sądu administracyjnego. Z ostrożności procesowej wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Zakres kontroli administracyjnej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1- 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: ppsa), akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na co wskazuje treść art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 4 ppsa. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd stwierdza czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Sąd, zgodnie z treścią art. 134 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego przez ARiMR, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami procesowymi, jak i z normami prawa materialnego, sąd uznał, że nie narusza ono przepisów prawa. W pierwszej kolejności sąd wskazuje, że akt w postaci pozostawienia wniosku o przyznanie pomocy bez rozpatrzenia podlega kontroli sądowoadministracyjnej. W ocenie sądu, możliwość złożenia skargi w sprawie, wynika z treści art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W ocenie sądu pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy wyczerpuje znamiona aktu władczego, skierowanego do indywidualnego podmiotu, którego treść kształtuje uprawnienia wnioskodawcy. Z tego powodu jest aktem o jakim stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Zdaniem sądu prawo do sądu, jako prawo podstawowe ma być zrealizowane wszędzie tam, gdzie przepisy prawa wyraźnie nie ograniczają sądowej kontroli działań administracji (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2017r. II GSK 940/17). Za powyższym przemawia także fakt, że na mocy art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 627 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju) pomoc w ramach działań i poddziałań, w tym w zakresie wsparcia "Współpraca" (art. 3 ust. 1 pkt 13) jest przyznawana na podstawie umowy o przyznaniu pomocy zawieranej, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej. Przepisy regulujące to poddziałanie wprost wskazują, że do postępowania w tym poddziałaniu nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej (art. 34 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju). Zatem w stosunku do sytuacji skarżącej nie znajdzie zastosowania uchwała NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13 wskazująca, że cyt. "na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)". Należy wyjaśnić, że w sprawie zarówno nie znajdzie zastosowania dział II "Postępowanie", Rozdział I "Wszczęcie postępowania" kpa w którym znajduje się art. 64 kpa dotyczący pozostawienia podania bez rozpoznania, jak również Dział I "Przepisy ogólne", Rozdział 7 "Załatwianie spraw" kpa w którym znajduje się instytucja ponaglenia (art. 37 kpa). Dlatego też tej czynności nie można kwestionować skargą na bezczynność organu. Wobec powyższego sąd, mając na względzie konstytucyjne prawo do sądu oraz mając na uwadze, że art. 35 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju wskazuje na prawo podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy do złożenia skargi do sądu administracyjnego (czynność ta powoduje de facto odmowę przyznania pomocy) uznał, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa i rozpoznał skargę. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy zauważyć, że kwestie pomocy finansowej w ramach wdrażania operacji objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w ramach działania "Współpraca" uregulowano w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności oraz w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach tego programu unormowano w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Współpraca", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy w wspieraniu rozwoju w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Przechodząc do analizy powodów dla których organ pozostawił wniosek skarżącej bez rozpatrzenia należy stwierdzić, że ARiMR dokonała tego w sposób prawidłowy. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy. Rozporządzenie w § 10 ust. 3 wskazuje, także co powinna skarżąca dołączyć do wniosku o przyznanie pomocy. W myśl § 10 ust. 3 pkt 2a rozporządzenia do wniosku o przyznanie pomocy dołącza się formularz wniosku o przyznanie pomocy wypełniony danymi, które są zawarte w składanym wniosku, zapisany na informatycznym nośniku danych w formacie umożliwiającym edycję tekstu. Zgodnie natomiast z § 11 ust. 1 pkt 4) rozporządzenia jeżeli do wniosku o przyznanie pomocy nie dołączono co najmniej jednego z dokumentów, o których mowa w § 10 ust. 3 pkt 1-3, 13 i 14 - wniosek pozostawia się bez rozpatrzenia. W sprawie powyższe przepisy zostały zastosowane, gdyż skarżąca nie dołączyła formularz wniosku o przyznanie pomocy wypełnionego danymi, które były zawarte w składanym wniosku, zapisany na informatycznym nośniku danych w formacie umożliwiającym edycję tekstu i dlatego też organ mocą § 11 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia pozostawił ten wniosek bez rozpatrzenia. W ocenie sądu powyższe działanie Agencji należy uznać za prawidłowe. Wymaga zauważenia, że zarówno § 10 ust. 3 pkt 2a rozporządzenia, jak i § 11 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wszedł w życie z dniem 1 września 2018 r. na skutek świadomej zmiany rozporządzenia dokonanej rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 sierpnia 2018 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Współpraca" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r. poz. 1683). Powodem dokonanej zmiany było ukrócenie składania wniosków niekompletnych. Prawodawca w uzasadnieniu projektu bowiem wskazał, że cyt. "Wiele wniosków o przyznanie pomocy złożonych podczas pierwszego naboru wniosków było w wysokim stopniu niekompletnych, a pomimo dwukrotnego wezwania do uzupełnień ze strony ARiMR wnioski te nadal nie zostały uzupełnione. Konieczność pracy z wnioskami, które były tylko minimalnie wypełnione, nie przedstawiając żadnej wartości, przez co tracono dużo czasu na wyjaśnienia, zamiast wykorzystać ten czas na ocenę wniosków wartościowych, a także ze względu na konieczność zapewnienia terminowego rozpatrzenia wniosków o przyznanie pomocy, proponuje się w pkt. 8 lit. a projektu (pkt ten zmienia § 11 ust. 1 rozporządzenia – dopisek sądu) rozszerzenie katalogu przyczyn pozostawienia wniosku o przyznanie pomocy bez rozpatrzenia, poprzez zmianę przepisu § 11 ust. 1 rozporządzenia zmienianego". Mając na uwadze powody, dla których nastąpiła zmiana przepisów rozporządzenia należy uznać, że formularz wniosku zawarty na elektronicznym nośniku danych jest dokumentem mocą § 11 § 1 pkt 4 rozporządzenia. W powołanym rozporządzeniu prawodawca jednoznacznie określił, że załącznikiem jest formularz wniosku o przyznanie pomocy zapisany na informatycznym nośniku danych, a nie sam nośnik. W związku z tym nie załączenie formularza wniosku zawartego na nośniku danych musiało skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia i tym samym nie było podstaw do wezwania strony ubiegającej się o przyznanie pomocy na podstawie § 11 ust. 3 rozporządzenia do uzupełnienia braków. W tym miejscu odnosząc się dodatkowo do argumentacji strony wskazującej, że formularz wniosku na nośniku danym nie jest dokumentem należy także stwierdzić, że jest to błędne twierdzenie. Po pierwsze w żadnym wypadku, do spawy nie ma zastosowania przywołany przez skarżącą art. 76 i 46 kpa, gdyż tych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tej sprawie nie stosuje zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju. Ponadto należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny zajmował się już podobnym problemem i na gruncie przepisów dotyczących przyznania pomocy ze środków Unii Europejskiej (ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – Dz.U. z 2019 r. poz. 1295 ze zm.) stanął na stanowisku, że wszelkie dokumenty sporządzone w formie elektronicznej i umieszczone na nośniku CD dołączonym do wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej stanowią część składową dokumentacji (por. wyroki NSA z 24 stycznia 2017r. sygn. II GSK 5592/16 i z 20 kwietnia 2017 r. II GSK 948/17). Sąd w składzie orzekającym pogląd ten podziela i przenosi na grunt niniejszej sprawy regulowany ustawą o wspieraniu rozwoju. Konsekwencją tego będzie uznanie, że formularz wniosku znajdujący się na nośniku danych jest dokumentem, tj. dokumentem, który winien być sporządzony przez samego wnioskodawcę i zamieszczonym na nośniku danych, załączonym przez stronę do wniosku o przyznanie pomocy. W wypadku zaś braku takiego dokumentu w ten sposób sporządzonego organ ma obowiązek pozostawić wniosek o przyznanie pomocy bez rozpatrzenia. Odnosząc się do faktu, że z dniem 11 września 2019 r. nastąpiła zmiana powołanego rozporządzenia i obecnie nie ma już podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, to należy zauważyć, że zmiana ta nie dotyczy wniosku strony. Zgodnie bowiem z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 sierpnia 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Współpraca" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2019 r. poz. 1732) do przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Współpraca" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi w terminach składania wniosków o przyznanie tej pomocy, które rozpoczęły bieg przed dniem 15 stycznia 2019 r., i niezakończonymi przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że stosuje się również § 22b rozporządzenia zmienianego w § 1, który został dodany niniejszym rozporządzeniem. Strona wniosek złożyła w ramach naboru od 16 listopada do 14 stycznia 2019 r. i tym samym zastosowanie do sytuacji strony znajdą przepisy zastosowane w sprawie przez ARiMR. Dlatego też zmiana tego rozporządzenia nie miała znaczenia dla skarżącej. Natomiast uzasadnienie zmiany rozporządzenia nie stanowi aktu, na podstawie którego sąd może dojść do odmiennych wniosków. Uzasadnienie zmian wskazuje jedynie, że po kolejnym naborze wniosków, procedura wyłaniania wniosków przeznaczonych do pomocy wymagała korekty. Podkreślenia także wymaga, że pomoc w tym działaniu jest pomocą udzielaną na zasadach konkursu (§ 12 rozporządzenia) i tylko projekty najlepiej przygotowane i najlepiej wpisujące się w cel winny uzyskać pomoc. Zasada równości wymaga, aby wszyscy wnioskodawcy byli oceniani w taki sam sposób, gdyż reguły naboru były znane dla wszystkich wnioskodawców i strona decydując się na udział w naborze wniosków zaakceptowała te reguły. Tym samym skoro kryteria dla danego działania były jasne dla wszystkich uczestników tego naboru, to również z tej perspektywy niezasadne byłoby obecnie faworyzowanie jednego tylko z wnioskodawców. Ze względu na powyższe, sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe i na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji. ----------------------- 1