V SA/Wa 667/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi W. w L. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez W. w L., zwany dalej stroną skarżącą, jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] września 2012r. odmawiającą wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc czerwiec 2012 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W. w L. przekazał w dniu [...] lipca 2012 r. do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za miesiąc czerwiec 2012 r. Dokumenty te złożone zostały za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji w terminie przewidzianym w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2009 r., Nr 8. poz. 43 ze zm.) tj. do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczy. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił stronie skarżącej wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowany miesiąc. Od powyższej decyzji strona skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie dofinansowania, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem strony skarżącej organ l instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Strona podniosła również, iż jej argumentacja znajduje potwierdzenie w wielokrotnie prezentowanym stanowisku Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych. Ponadto odwołujący wskzał, iż uważa, że ma pełną niczym nie skrępowaną swobodę przy dysponowaniu otrzymanymi środkami publicznymi oraz innymi przychodami. Zdaniem Szpitala, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że żadne ze żródeł (NFZ, umowy najmu, umowy z odpłatnych świadczeń itp) finansowania wynagrodzeń pracowników wnioskodawcy nie wskazuje na sfinansowanie w całości lub w częsci wynagrodzeń pracowniczych, gdyż jest zapłatą za wykonane usługi zamówione przez NFZ w oparciu o zawartą umowę na udzielanie świadczeń zdrowotnych. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] września 2012 r. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 powołanej ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister powołał się na stanowisko sądów administracyjnych zawarte w uzasadnieniu ich orzeczeń, zgodnie z którym na gruncie art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, nie może budzić watpliwości pojecie ,,środków publicznych’’ i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżaca, stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Minister Pracy i Polityki Spoełcznej zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...], ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Organ wyjaśnił, że środkami publicznymi zgodnie z przywołanym artykułem są: dochody publiczne; środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: ze sprzedaży papierów wartościowych, z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, z otrzymanych pożyczek i kredytów, z innych operacji finansowych; przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Minister wskazał, że zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są: daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, odsetki od środków na rachunkach bankowych, odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. w L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] stycznia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu w postępowaniu odwoławczym nowego stanu prawnego wynikającego ze znowelizowanego art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji, - naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, - naruszenie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędną wykładnię tj. zastosowanie wykładni językowej, podczas gdy winna być zastosowana wykładnia celowościowa i funkcjonalna, - naruszenie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r.- Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej poprzez zastosowanie kryterium dyskryminującego sp zoz jako pracodawcy w dostępie do dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, a tym samym naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała m.in., że od dnia 1 pażdziernika 2012r. w ustawie o rehabilitacji zaszły zmiany, wprowadzone ustawą z dnia 28.06.2012r o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz innych ustaw (Dz.U. 2012r poz. 986), co powoduje uznanie, że SPZOZ mogą otrzymać dofinansowanie ze środków PFRON, albowiem nie ma do nich zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 5 oraz art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych. Ponadto , zdaniem skarżącej strony, organ I i II instancji nie przeprowadził z urzędu wszystkich niezbędnych dowodów koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Poza tym, zarzucono, iż w uzasadnieniu decyzji organu I i II instancji, brak jest wskazania przyczyn, dla których do roku 2010 były pozytywnie rozpatrywane wnioski strony o dofinansowanie, zaś póżniej stało się to niemożliwe. Strona podkreśliła, że powodem wprowadzenia przepisu art. 26b ust.7 ww. ustawy było wyłączenie podwójnego wspierania tych samych celów ze środków publicznych. Skarżący podniósł, że nie zgadza sie z interpretacją organu art. 26b ust 7 ustawy o rehabilitacji i zastosowaniem tylko wykładni językowej, podczas gdy powinna, jego zdaniem, być zastosowana wykładnia celowosciowa, zaprezentowana przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na interpelacje poselską. Wynika z niej, że nie można automatycznie stosować art. 26b ust. 7 ustawy w zakresie wyłaczajacym uprawnienie pracodawcy w zakresie dofinansowania do wynagrodzenia niepełnosprawnych pracowników zoz, które zostało wypłacone ze srodków uzyskanych przez pracodawcę na podstawie umow o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Dla ustalenia dopuszczalnosci przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych zgodnie z art. 26a – 26c ustawy o rehabilitacji konieczne jest ustalenie nie tylko żródła finansowania wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, ale również odniesienie się do funkcjonalnej wykładni wspomnianego przepisu. Strona skarżąca podniosła , że organ nie wziął pod uwagę i w żaden sposób nie odniósł się do faktu otrzymywania jednych środków finansowych od NFZ wyłącznie na wynagrodzenia, a innych wyłącznie jako zapłatę za wykonaną usługę na podstawie kontraktu. Ponadto skarżacy Szpital uważa, że wyjasnienia Ministerstwa Finansow dotyczace pojecia ,,Srodki publiczne’’ dotyczyć moga ustawy o finansach publicznych, nie są one przepisem prawa , który wiąze podmioty w zakresie ich działania jako wykładnia i interpretacja przepisow prawa, dotyczacych ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych, bowiem nie mogą one pozostawać w sprzecznosci z celem i funkcją tej ustawy. .Wskazano także na dyskryminujace traktowanie podmiotów będących Samodzielnymi Publicznymi Zakładami Opieki Zdrowotnej , co jest sprzeczne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sądy stosują środki określone w ustawie. Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Z zapisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie można zasadnie wyinterpretować, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników SP ZOZ. "Finansowanie" w znaczeniu użytym w art. 26b ust. 7 ustawy to termin z zakresu ekonomii i tłumaczony może być wyłącznie z odniesieniem się do Słownika Ekonomicznego, który definiuje "finansowanie" jako "wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i które służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej". Brak zatem w zapisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Ponieważ Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych bez znaczenia pozostaje podnoszony przez stronę zarzut, iż w przepisie art. 26b ust.7, ustawodawca nie rozróżnia, czy przepis ten dotyczy prefinansowania czy refinansowania, a także nie przesądza, na jakiej podstawie następuje przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26 b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Należy tu także mieć na względzie, iż przedmiotowy wniosek został złożony w czerwcu 2012r, a zmienione przepisy ustawy o rehabilitacji maja zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych po dacie 1 października 2012r (data wejścia w życie zmian) - wobec braku przepisów przejściowych. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu m.in. przez Prezesa Zarządu PFRON czy Biuro Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych (argumenty podniesione na etapie odwołania). Organowi orzekającemu na podstawie obowiązującej ustawy i stosującemu, po korekcie błędu, tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie można, w ocenie Sądu, postawić zarzutu naruszenia praw i wolności. Sąd podkreśla, iż organ orzekający w tych sprawach, zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art.26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji Sąd wyjaśnia, iż organowi orzekającemu na podstawie obowiązującej ustawy i stosującemu, po korekcie błędu, tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie można, postawić zasadnie zarzutu naruszenia tego przepisu. Wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości oznacza, że podmioty o tym samym statusie prawnym, mogą w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, oczekiwać takiego samego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa. Nie stanowi naruszenia tej zasady odmienne uregulowanie podobnych kwestii w przepisach dotyczących uprawnień różnych podmiotów. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa); podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art.7 kpa, 77 § 1 i 80 kpa). Organ wyjaśnił zasadnicze powody rozstrzygnięcia oraz przyczyny dla których powoływane przez stronę skarżącą argumenty nie zasługują na uwzględnienie Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.