V SA/Wa 667/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (obecnie: Ministra Finansów) z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 rok; 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Ministra Finansów na rzecz P.S. kwotę 13.608 zł (słownie: trzynaście tysięcy sześćset osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi Powiatu [...] (dalej także: "Strona" lub "Skarżący") jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (dalej także: "Minister") z [...] stycznia 2017 r. znak: [...] utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Finansów z [...] grudnia 2015 r. znak: [...] zobowiązującą Powiat [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 279.062 zł. Kontrolowane rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych: W związku z ustaleniami wynikającymi z przeprowadzonej w Powiecie [...] kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w [...] w zakresie prawidłowości otrzymania z budżetu państwa części oświatowej subwencji ogólnej na rok budżetowy 2011, zawartymi w wyniku kontroli [...] z 28 kwietnia 2014 r., Minister Finansów - pismem z 9 października 2015 r. zawiadomił Powiat [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011. Jednocześnie Minister Finansów zwrócił się do Powiatu [...] o zajęcie stanowiska w sprawie. Z kolei Ministerstwo Edukacji Narodowej (dalej także: "MEN") pismem z 15 października 2015 r. poinformowało Ministra Finansów o uzyskaniu przez Powiat S. nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 w wysokości 279.062 zł. W piśmie tym Ministerstwo Edukacji Narodowej wyjaśniło, że w wyniku wykazania błędnych danych w systemie informacji oświatowej na dzień 30 września 2010 r., stanowiących podstawę do naliczenia ostatecznej wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, o 59,1607 została zawyżona liczba uczniów przeliczeniowych szkół/placówek oświatowych prowadzonych/dotowanych przez Powiat [...]. Nieprawidłowość była skutkiem wadliwego wskazania w systemie informacji oświatowej, według stanu na 30 września 2010 r., czterech wychowanków zawyżonych ogółem oraz w wadze P1, P2, P26 i P34 przez dyrektora Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...]. Powiat [...] w piśmie z [...] października 2015 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Podkreślił, że zakwestionowani wychowankowie na dzień 30 września 2010 r. byli już skierowani do ośrodka, a zostali do niego doprowadzeni odpowiednio: 9, 13 i 20 października 2010 r. W tej sytuacji uprawnione było ich wykazanie w systemie informacji oświatowej na dzień 30 września 2010 r. Przebywali też w tym ośrodku w styczniu 2011 r. i w miesiącach następnych. Tym samym przekazana przez Powiat [...] Młodzieżowemu Ośrodkowi Wychowawczemu w [...] dotacja na rok 2011, sfinansowana z otrzymanej z budżetu państwa części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, została spożytkowana także na potrzeby tych uczniów. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Minister Finansów decyzją z [...] grudnia 2015 r., znak: [...] - zobowiązał Powiat [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 w wysokości 279.062 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 513, ze zm.), dalej także: "u.d.j.s.t.". Powiat [...] — korzystając z prawa zaskarżenia decyzji — wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. zwrócił się do Ministra Finansów o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując wcześniej prezentowane stanowisko. Z inicjatywy Ministerstwa Finansów z argumentacją przedstawioną w środku odwoławczym zostało zapoznane także Ministerstwo Edukacji Narodowej. Odniosło się do niej w piśmie [...] z [...] grudnia 2016 r. Przedstawiło w nim dwa warianty kalkulacji nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011. W I. wariancie wskazało, że kwota ta została zawyżona o 279.667 zł (z powodu wadliwego wskazania w SIO czterech uczniów). W II wariancie, po uznaniu argumentacji Skarżącego, stwierdziło, że nie doszło do jej zawyżenia. MEN zarekomendowało przy tym Ministrowi Finansów przyjęcie wariantu II. z uwagi na "przesłanki zawarte w piśmie MEN z [...] lipca br. Nr [...]". Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Rozwoju i Finansów kontrolowaną obecnie decyzją z [...] stycznia 2017 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Finansów z [...] grudnia 2015 r. znak: [...] zobowiązującą Powiat [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 279.062 zł. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko tak w zakresie ustaleń faktycznych, jak i ich oceny prawnej. Powiat Siedlecki złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na to rozstrzygnięcie. Sformułował w niej zarzuty naruszenia: 1. art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. poprzez jego zastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia, iż doszło do pobrania przez Powiat [...] zawyżonej części subwencji oświatowej za rok 2011; 2. art. 90 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez błędną wykładnię pojęcia "wychowanek"; 3. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nierzetelne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, 4. art. 8 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego ze stanowiskiem innych organów instytucji władzy publicznej, oraz nieuwzględnienie faktu, iż część subwencji oświatowej wskazana do zwrotu, de facto została wydatkowana na cele oświatowe związane z finansowaniem czterech zakwestionowanych wychowanków. Formułując w ten sposób zarzuty skargi Strona wniosła o uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z [...] stycznia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z [...] grudnia 2015 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przypisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Ministra Rozwoju i Finansów nakładającej na Skarżącego obowiązek zwrotu nienależnie wypłaconej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 513, ze zm.), dalej także: "u.d.j.s.t.", w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji: 1) zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty - wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego - wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji; 2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy. Okoliczność wpisania do systemu informacji oświatowej przez dyrektora Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...] na dzień 30 stycznia 2010 r. czterech w wychowanków w wadze P1, P2, P26 i P34 nie jest przy tym przedmiotem sporu. Poza sporem jest także to, że wychowankowie ci na dzień 30 września 2010 r. byli skierowani do ośrodka, a zostali do niego doprowadzeni odpowiednio: 9, 13 i 20 października 2010 r. Przebywali też w ośrodku w styczniu 2011 r. i w miesiącach następnych, zaś przekazana przez Powiat [...] Młodzieżowemu Ośrodkowi Wychowawczemu w [...] dotacja na rok 2011, sfinansowana z otrzymanej z budżetu państwa części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, została spożytkowana także na potrzeby tych uczniów. Strony różni ocena prawna tych okoliczności i ich wpływu na ustalenie wysokości należnej Powiatowi [...] kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011. Minister podzielił w tym zakresie stanowisko Urzędu Kontroli Skarbowej w Lublinie zajęte po przeprowadzeniu kontroli w zakresie prawidłowości otrzymania z budżetu państwa części oświatowej subwencji ogólnej na rok budżetowy 2011, a zawarte w wyniku kontroli [...] z [...] kwietnia 2014 r., a także stanowisko Ministerstwa Edukacji Narodowej przedstawione w piśmie z [...] października 2015 r. Rzecz jednak w tym, że po zapoznaniu się z argumentacją Skarżącego, stanowisko MEN w sprawie nie było już tożsame. Do wywodu Strony, na prośbę Ministerstwa Finansów właśnie, odniosło się w piśmie [...] z [...] grudnia 2016 r. Przedstawiło w nim dwa warianty kalkulacji nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011. W I. wariancie wskazało, że kwota ta została zawyżona o 279.667 zł (z powodu wadliwego wskazania w SIO czterech uczniów). W II wariancie, po uznaniu argumentacji Skarżącego, stwierdziło, że nie doszło do jej zawyżenia. MEN zarekomendowało przy tym Ministrowi Finansów przyjęcie wariantu II. z uwagi na "przesłanki zawarte w piśmie MEN z [...] lipca br. Nr [...]". Oczywiście gospodarzem niniejszego postępowania był Minister Rozwoju i Finansów i to jego rozstrzygnięcie podlega kontroli sądowej. Jednak to ten organ sam uznał za stosowne czynienie istotnych dla rozstrzygania w sprawie ustaleń także na podstawie informacji przedstawianych przez MEN. Tymczasem w realiach sprawy nieznane są "przesłanki zawarte w piśmie MEN z [...] lipca br. Nr [...]", na podstawie których MEN uznało, że nie doszło do zawyżenia kwoty otrzymanej przez Powiat S. części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 i - co więcej - rekomendowało Ministrowi Rozwoju i Finansów zajęcie takiego stanowiska. Pisma MEN z [...] lipca br. Nr [...]nie dołączono do akt sprawy. Jego (nieznaną Sądowi) argumentację pominięto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skwitowano ją (k. 6v. decyzji) jedynie sformułowaniem: "drugi wariant opinii MEN nie mógł zostać uwzględniony, gdyż nie jest zgodny z obowiązującymi w tym zakresie, cytowanymi wyżej, przepisami prawa". Uzasadnienie w tym zakresie nie spełnia zdaniem Sądu wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a. wskazania i wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Brak dołączenia wskazanego stanowiska MEN i w konsekwencji brak odniesienia się do jego argumentacji nie czyniło zadość wynikającemu z art. 77 § 1 k.p.a. wymogowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Takie działanie naruszało też wyrażony w art. 7 k.p.a. nakaz podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w sposób mający na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także wynikającą z art. 8 k.p.a. powinność działania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, co zasadnie zarzuca Strona. Wskazane uchybienia postępowania są przy tym tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy minister właściwy do spraw finansów publicznych dołączy do akt sprawy stosowne pismo i odniesie się do "przesłanek zawartych w piśmie MEN z [...] lipca br. Nr [...]", które zdaniem MEN są tego rodzaju, że po uznaniu argumentacji Skarżącego, wariantowo stwierdzono że nie doszło do nienależnego uzyskania przez Powiat [...] kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 i rekomendowano Ministrowi Rozwoju i Finansów zajęcie takiego stanowiska. Dokonując wykładni mających zastosowanie w sprawie a obowiązujących w 2010 r. i w 2011 r. przepisów dotyczących systemu informacji oświatowej (SIO) co do kwestii umieszczania w nim informacji o wychowankach, a także przepisów dotyczących procedury skierowania i doprowadzania do ośrodków osób, które się w nich dobrowolnie nie stawiły, w kontekście wymogu zapewnienia takim osobom miejsca w ośrodku, Minister zwróci uwagę, że uległy one zmianie w sposób uwzględniający argumentację przedstawianą przez Skarżącego. Tym samym rozważyć należy, czy przy wykładni przepisów regulujących wpisywanie wychowanków na dzień 30 września 2010 r. w systemie informacji oświatowej nie należy odejść od przedstawionej w decyzji wykładni literalnej zastosowanych przepisów na rzecz wykładni funkcjonalnej i zaakceptować możliwość wpisania w SIO osób na dzień 30 września 2010 r. skierowanych do takich ośrodków a doprowadzonych do nich po tej dacie. Okoliczność ta będzie miała z kolei bezpośredni wpływ na ustalenie, czy Powiat Siedlecki uzyskał część oświatową subwencji ogólnej za rok 2011 w nienależnej kwocie. Minister pamiętać też będzie o wyrażonej w art. 7a k.p.a. zasadzie in dubio pro libertate oraz wynikającym z art. 7b k.p.a. wymogu współdziałania organów administracji publicznej (w realiach sprawy z MEN) w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mającego na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tych przyczyn, na podstawie art. podstawie art. 145 § 1 pt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylono kontrolowana decyzję.