V SA/Wa 668/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) lutego 2017 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia wysokości dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia (...) września 2016 r. znak: (...) ; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz R. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez R.K. (dalej Skarżący) jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Organ) z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzje Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes Zarządu PFRON) z dnia [...] września 2016 r., nr: [...], [...], [...], [...], [...], ustalające wysokość dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy od grudnia 2015 r. do kwietnia 2016 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzjami z dnia [...] września 2016 r. nr.: [...] [...] [...] [...] [...] Prezes Zarządu PFRON ustalił Skarżącemu - prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...] - wysokość dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy od grudnia 2015 r. do kwietnia 2016 r. w kwocie 0 zł w przypadku: M.N., R.D. oraz G.C. Natomiast w przypadku S.C. dofinansowanie zostało ustalone w wysokości w 450 zł. W uzasadnieniu podniesiono, że Skarżący nie spełnił warunków określonych w art. 26b ust. 4, 5 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046); dalej: "ustawa o rehabilitacji", w związku z art. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1652); dalej; "ustawa zmieniająca", w przypadku trzech pracowników. Zaznaczono, iż na osoby niepełnosprawne zatrudnione przed 1 stycznia 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie przepisów dotyczących obowiązku wystąpienia tzw. "efektu zachęty", nie można obecnie ubiegać się o dofinansowanie do wynagrodzenia, jeśli o takie dofinansowanie pracodawca nie występował do końca 2008 r. Od powyższych decyzji Skarżący złożył odwołania, w których zwrócił się o uchylenie decyzji w części dotyczącej M.N., G.C. i R.D. W ocenie Skarżącego z art. 2 ustawy zmieniającej nie wynika, że możliwość ubiegania się o dofinansowanie jest uzależniona od faktu występowania o powyższe dofinansowanie w okresach poprzedzających 1 stycznia 2009 r., bowiem pracodawca ma prawo o występowanie do PFRON o wspomniane dofinansowanie i brak występowania we wcześniejszych okresach nie stanowi przesłanki jego wstrzymania w późniejszych okresach. Decyzją z [...] lutego 2017 r., nr [...] Organ utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcia z dnia [...] września 2016 r. W uzasadnieniu Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 2 ustawy zmieniającej (wprowadzającej przepisy art. 26b ust. 4, 5 i 6 ustawy o rehabilitacji), jedynie pracodawca korzystający z refundacji składek na ubezpieczenia społeczne lub miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych na podstawie art. 25a, 26a i 26b ustawy o rehabilitacji w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2008 r., może nadal korzystać z miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń tych pracowników na zasadach określonych w ustawie, o której mowa w art. 1, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009 r., z wyłączeniem art. 26b ust. 4 i 5. Organ zauważył, że art. 2 ustawy zmieniającej jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 6 tejże ustawy. Tym samym (a contrario w stosunku do brzmienia ww. przepisu przejściowego), jeżeli pracodawca do 31 grudnia 2008 r. nie korzystał z pomocy na danego pracownika, to nie może od dnia 1 stycznia 2009 r. korzystać z miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń tego pracownika. Podkreślono, że chodzi tu o kontynuację wsparcia udzielonego przed zmianą przepisów dotyczących dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, która w tej sprawie nie występuje. Organ ustalił że M.N. została zatrudniona w dniu [...] września 1996 r., R.D. w dniu [...] marca 1996 r., a G.C. w dniu [...] czerwca 2006 r. oraz, że Skarżący w oświadczeniu z dnia [...] lutego 2016 r. potwierdził, że nie pobierał żadnej pomocy publicznej na ww. pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych przed 1 stycznia 2009 r. Zauważono również, że z akt sprawy wynika, iż Skarżący nie składał wniosków i nie korzystał przed 1 stycznia 2009 r z dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych, a wnioski dotyczące okresu sprawozdawczego od grudnia 2015 r. do kwietnia 2016 r. zostały złożone pod rządami przepisów przewidujących po stronie organów administracji obowiązek ustalenia m.in. czy wystąpił tzw. efekt zachęty. Następnie, Organ wskazał na treść motywu 18 preambuły do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 obowiązującego w okresie, którego dotyczy postępowanie, z którego wynika, że aby mieć pewność, że pomoc jest niezbędna i zachęca do rozwoju dalszej działalności niniejsze rozporządzenie nie powinno mieć zastosowania do pomocy na działalność którą i tak beneficjent by prowadził, nawet w przypadku braku pomocy. Biorąc pod uwagę powyższe Organ stwierdził, iż celem prawodawcy wspólnotowego było, m.in. zachowanie ciągłości pomocy uprzednio przyznanej na zatrudnienie pracownika. W przedmiotowej sprawie pracodawca nie korzystał z pomocy publicznej na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych przed 1 stycznia 2009 r., nie można mówić zatem o kontynuacji udzielania pomocy ani o efekcie zachęty, co jest warunkiem uzyskania pomocy publicznej w formie dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego. Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uzasadniając skargę wyjaśnił, że G.C. jest zatrudniona od [...] marca 2006 r., a orzeczenie o niepełnosprawności posiada od 1 maja 2005 r. Natomiast R.D. jest zatrudniona od [...] marca 1996 r., a orzeczenie o niepełnosprawności posiada od 1 lipca 2007 r. Jednocześnie M.N. jest zatrudniona od [...] września 1996 r., a orzeczenie o niepełnosprawności posiada od 18 czerwca 1996 r. Skarżący zaznaczył, iż w przypadku powyższych pracownic nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 2 ustawy zmieniającej, ponieważ zostały zatrudnione przed 1 stycznia 2009 r. i posiadają orzeczenia o niepełnosprawności wydane przed tą datą. Wyjaśnił, iż zapis art. 2 ww. ustawy nie wprowadza zakazu występowania o dofinansowanie po 1 stycznia 2009 r. w stosunku do pracowników zatrudnionych przed tą datą mimo, że wcześniej pracodawca nie występował o dofinansowanie. W ocenie Skarżącego Organ nieprawidłowo zinterpretował przepisy zawarte w art. 26a i art. 26b ustawy o rehabilitacji oraz art. 2 ustawy zmieniającej czym naruszył ww. przepisy oraz słuszny interes strony. Wskazał też, że przepis zawarty w art. 26a ustawy o rehabilitacji nie wprowadza wymogu kontynuowania pomocy publicznej w zakresie dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych. Ponadto zwrócił uwagę, że przytoczone w uzasadnieniu decyzji wyroki Sądów Administracyjnych nie odnoszą się do sytuacji Skarżącego. W odpowiedzi na skargę Organ potrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane w jej treści. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu z punktu widzenia kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd w niniejszej sprawie orzekł o nieważności zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] biorąc pod uwagę uchybienia, które stwierdził z urzędu nie będąc związany granicami skargi. W przedłożonych bowiem Sądowi aktach administracyjnych znajduje się pismo sporządzone przez pełnomocnika skarżącej, stanowiące odwołanie od decyzji organu I instancji z [...] września 2016 r., które nie zostało przez wnoszącego – pełnomocnika podpisane. Stosownie do treści art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Powyższy wymóg formalny pisma (podania) odnosi się także do składanych odwołań w postępowaniu administracyjnym (art. 63 § 1 k.p.a.). Przy czym wnoszone podanie (odwołanie) zarówno, gdy strona działa osobiście, jak i przez pełnomocnika winno spełniać wszystkie wymogi formalne określone w art. 63 § 3 k.p.a., tzn. powinno zawierać także podpis wnoszącego (strony lub pełnomocnika). W zaistniałej sytuacji należy stwierdzić, że odwołanie od przywołanej decyzji zawierało braki formalne, które uniemożliwiały nadanie sprawie dalszego biegu. Spełnienie wymogów formalnych wynikających z wyżej cytowanego przepisu, tzn. podpisanie pisma przez wnoszącego gwarantuje, że czynność procesowa została dokonana przez osobę jako wnoszącą podanie (odwołanie). Brak podpisu osoby wnoszącej odwołanie, jeżeli nie zostanie usunięty poprzez wezwanie do usunięcia braków, uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania, tj. w przypadku odwołania powoduje niemożność jego rozpoznania przez organ odwoławczy. W rozpoznawanej sprawie, odwołanie od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] [...]. nie zostało podpisane przez wnoszącego je pełnomocnika, ani przez samą skarżącą. Organ odwoławczy nie wezwał pełnomocnika, pod rygorem przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braku formalnego (złożenia stosownego podpisu) i odwołanie rozpatrzył, mimo, że nie wywołało ono skutków prawnych. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że organ odwoławczy nie może działać z urzędu, charakter organu odwoławczego w konkretnej sprawie uzyskuje on dopiero w wyniku prawidłowo złożonego odwołania. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1303/97, z 15 września 2000 r., sygn. akt III SA 417/00 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 marca 2005 r., sygn. akt V SA/Wa 1770/04, że uznanie za odwołanie pisma niepodpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie powoduje, że organ podatkowy drugiej instancji rozpatrując to odwołanie (bez usunięcia jego braków formalnych) i wydając decyzję, dopuścił się rażącego naruszenia prawa (156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 134 oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. W pozostałej części skarga jest niezasadna, gdyż w tym zakresie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, iż organ odwoławczy dokonał niewłaściwej interpretacji art. 26a i art. 26b ustawy o rehabilitacji oraz art. 2 ustawy zmieniającej należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 26c ust. 3 ustawy o rehabilitacji w terminie 25 dni od dnia otrzymania kompletnego i prawidłowo wypełnionego wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania Fundusz przekazuje na rachunek bankowy pracodawcy miesięczne dofinansowanie w kwocie ustalonej na podstawie art. 26a i art. 26b oraz informuje pracodawcę o sposobie jej ustalenia, jeżeli kwota ta różni się od kwoty wskazanej we wniosku. Organ I instancji, działając na podstawie ww. przepisu prawidłowo poinformował skarżącego, że wyliczona wysokość przysługującego miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych za okres od grudnia 2015 r. do kwietnia 2016 r. oraz kwota dofinansowania wyliczona przez organ różnią się. Przyczyną rozbieżności w wyliczonej kwocie były posiadane informacje pozwalające stwierdzić, że nie zachodzi warunek efektu zachęty przy zatrudnieniu wcześniej wymienionych pracowników z uwagi na zatrudnienie ich przed 1 stycznia 2009 r. W następstwie wniosku o wydanie decyzji o wysokości przysługującego dofinansowania za okres od grudnia 2015 r. do kwietnia 2016 r. organ I instancji decyzją z [...] września 2016 r. ustalił skarżącemu wysokość dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze od grudnia 2015 r. do kwietnia 2016 r., w których to w stosunku do trzech pracowników ustalono wysokość dofinansowania w kwocie 0,00 zł. Minister utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wskazał, że strona nie spełniła warunków z art. 26b ust. 4, 5 i 6 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 2 ustawy zmieniającej, w przypadku trzech pracowników, bowiem na osoby niepełnosprawne zatrudnione przed 1 stycznia 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie przepisów dotyczących obowiązku wystąpienia tzw. "efektu zachęty", nie można obecnie ubiegać się o dofinansowanie do wynagrodzenia, jeśli o takie dofinansowanie pracodawca nie występował do końca 2008 r. Należy w powyższym kontekscie wskazać, iż w sprawie zasadnicze znaczenie mają przepisy przejściowe, w szczególności art. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (wprowadzającej przepisy art. 26b ust. 5 i 6 ustawy o rehabilitacji), zgodnie z którym jedynie pracodawca korzystający z refundacji składek na ubezpieczenia społeczne lub miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych na podstawie art. 25a, 26a i 26b ustawy o rehabilitacji w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2008 r., może nadal korzystać z miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń tych pracowników na zasadach określonych w ustawie, o której mowa w art. 1, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009 r., z wyłączeniem art. 26b ust. 4 i 5. Sąd podziela stanowisko organu, że art. 2 ustawy zmieniającej jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 6 tejże ustawy. Tym samym, jeżeli pracodawca do 31 grudnia 2008 r. nie korzystał z pomocy na danego pracownika, to nie może od dnia 1 stycznia 2009 r. korzystać z miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń tego pracownika. Istotą przyjętego rozwiązania jest kontynuacja wsparcia udzielonego przed zmianą przepisów dotyczących dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, która w tej sprawie nie występuje. Jak wynika z ustaleń dokonanych przez organ pracownica M.N. została zatrudniona w dniu [...] września 1996 r., pracownica R.D. w dniu [...] marca 1996 r., zaś pracownica G.C. w dniu [...] czerwca 2006 r. Ponadto, skarżący w oświadczeniu z [...] lutego 2016 r. potwierdził, że nie pobierał żadnej pomocy publicznej na ww. pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych przed 1 stycznia 2009 r. W świetle powyższych ustaleń organy prawidłowo ustaliły wysokość dofinansowania na ww. pracowników niepełnosprawnych. Mając na względzie, iż w procedowanej sprawie, pracodawca nie korzystał z pomocy publicznej na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych przed 1 stycznia 2009 r., nie można mówić zatem o kontynuacji udzielania pomocy. W związku z tym, że wskazani pracownicy pozostawali zatrudnieni, nie można w odniesieniu do nich wykazać efektu zachęty, który warunkuje uzyskanie pomocy publicznej w formie dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego. Mając na uwadze wszystkie powyżej wskazane okoliczności Sąd w pozostałej części skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.