V SA/Wa 669/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), , Protokolant specjalista - Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów objętych ochroną tajemnicy państwowej – oddala skargę – Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...].12.2009r. Nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...].09.2009r. Nr [...] o odmowie przeglądania dokumentów objętych tajemnicą państwową. Postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...].12.2009r. zapadło w następującym stanie faktycznym: W toku rozpoznawanej sprawy w przedmiocie wydalenia A. S. z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej postanowieniem z dnia [...].09.2009r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców odmówił cudzoziemcowi reprezentowanemu przez dwóch pełnomocników przeglądania dokumentów objętych ochroną tajemnicy państwowej. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na treść art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 20.09.2009r. o ochronie informacji niejawnych (t. j. Dz.U. z 2005r. Nr 196, poz. 1631 z późn. zm.) oraz art. 74 k.p.k. zgodnie z którym przepisu art. 73 k.p.k. nie stosuje się do akt objętych tajemnicą państwową, a także do innych akt, które organ administracji wyłączy ze względu na ważny interes państwa. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący wskazał, że kwestionuje możliwość zaliczenia do materiału dowodowego dokumentów pozyskanych przez organ administracji publicznej nie tylko po dniu 5 stycznia 2006r. (data wydania przez Prezesa Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] o wydaleniu A. S. z terytorium RP), ale również znacznie po dniu 28.09.2007r. opatrzonych klauzulą " tajne", dla oceny prawidłowości decyzji wydanej w dniu [...].12.2006r. i wykonanej po tym dniu przez doprowadzenie do deportacji cudzoziemca. Postanowienie objęte wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy może według cudzoziemca dotyczyć dokumentów, jakie nie powinny być przedmiotem oceny w ramach postępowania odwoławczego. Postanowieniem z dnia [...].12.2009r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie i w uzasadnieniu po pierwsze zrelacjonował przebieg postępowania w przedmiocie wydalenia cudzoziemca z terytorium RP, wskazał też, że ze względu na fakt, że w dyspozycji organu znajdują się dokumenty zawierające informacje niejawne stanowiące tajemnicę państwową, którym została nadana klauzula "tajne" należało odmówić stronie przeglądania tych dokumentów. Ze względu na treść przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz art. 74 § 1 k.p.a. wydanie zaskarżonego postanowienia było nie tylko zasadne, ale i konieczne. Skargą z 15 lutego 2010r. (data wpływu do organu) cudzoziemiec wniósł o uchylenie w całości postanowienia z dnia [...].12.2009r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...].09.2009r. Postanowieniom w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa: • art. 170 p.p.s.a. w związku z wyrokiem NSA z 8.05.2008r., II OSK 319/07, jako dotyczącego odmowy udostępnienia do wglądu prawdopodobnie tych samych informacji niejawnych wykorzystywanych w sprawach skarżącego i jego brata, którym niegdyś nadana była klauzula "poufne"; • art. 153 p.p.s.a. w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z 28.09.2007r. VSA/Wa 264/06 w zw. z art. 7, 8, 9 11 oraz 107 § 3k.p.a. oraz 126 k.p.a., wobec tego, że przedmiotem postępowania wyjaśniającego po wskazanym wyroku ma być jedynie ustalenie, czy przed dniem 5.01.2006r., a więc dniem wydania przez Prezesa Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] o wydaleniu A. S. z terytorium RP istniały przesłanki do wydania takiej decyzji, a następnie jej wykonania; • art. 7,8, 9 i 10 § 1, 11, 107 § 3 w zw. z art. 125, 140 i 144 k.p.a., a także art. 74§1 i 2 k.p.a. w związku z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP wobec braku przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego z jakiego okresu pochodzą informacje niejawne, a szczególności kiedy została im nadana klauzula "tajne"; • a zaskarżonemu postanowieniu z dnia [...] grudnia 2009r. zarzucił ponadto naruszenie art. 15 k.p.a., a tym samym i art. 78 Konstytucji RP wobec braku jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów, argumentacji i wniosków skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z uzasadnienia skargi i wniosków w niej zawartych wynika, że skarżący uważa, iż dokumentom, które w sprawie objętej wyrokiem NSA z 8 maja 2008r. II OSK 319/07 miały nadaną klauzulę "poufne" następnie została nadana klauzula "tajne", które to działanie miało charakter czysto instrumentalny, w celu ułatwienia zastosowania art. 74§2 k.p.a. Wobec tego, zdaniem skarżącego, należy podjąć działania w celu weryfikacji zasadności nadania danym informacjom klauzuli "tajne". Ponadto wskazał on, że jeśli dokumenty objęte obecnie klauzulą "tajne" dotyczyły okresu sprzed dnia wydania decyzji deportacyjnych to powinny być poddane ocenie w stosownym trybie postępowania, a mianowicie w takim, w którym będzie mogło dojść do wyjaśnienia dlaczego organy nie doprowadziły w stosownym czasie do włączenia do akt sprawy dowodów znajdujących się w ich posiadaniu, a dopiero przedstawiają je teraz. Jeśli natomiast dowody te nie dotyczą okresu sprzed wydania decyzji deportacyjnych, to nie powinny mieć żadnego znaczenia dla załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej nieuwzględnienie, wskazał, że zarzuty skargi należy uznać za bezzasadne. W pismach procesowych z 14.12.2010r. i 30.06.2010r. skarżący podtrzymał swoje zarzuty i wnioski zawarte w skardze, dodatkowo wniósł o dopuszczenie w charakterze dowodu szeregu dokumentów, w tym odpowiedzi strony przeciwnej na skargę w sprawie [...] dotyczącej bezczynności w sprawie wydalenia A. S. oraz pisma L. D. z 11.03.2010r. i A. S. z 28.06.2007r. na okoliczność, że ogólnikowy charakter informacji zawartych w informacjach niejawnych dotyczących braci S. poddaje w wątpliwość opatrzenie tych dokumentów jakąkolwiek klauzulą tajności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając skargę z tego punktu widzenia należy stwierdzić, że nie jest ona zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącemu, iż przedmiotem skargi, a zatem i oceny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, jest tylko i wyłącznie postanowienie o odmowie przeglądania części akt administracyjnych (dokumentów) objętych ochroną tajemnicy państwowej. Zaskarżone postanowienie jest postanowieniem formalnym, bo rozstrzyga tylko kwestę incydentalną dotyczącą możliwości dostępu strony do akt toczącej się sprawy w postępowaniu administracyjnym. Ocena zgodności z prawem omawianego rozstrzygnięcia ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania, stąd podnoszone w skardze i późniejszych pismach procesowych kwestie dotyczące przydatności dokumentów opatrzonych stosowną klauzulą tajności dla sprawy w przedmiocie wydalenia A. S., a więc kwestie merytoryczne związane z oceną dowodów, na tym etapie postępowania nie mogą być brane pod uwagę. Z kolei prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 74 k.p.a. nie sposób zakwestionować. Przepis ten w § 1 ustanawia wyjątek od jawności dla strony materiałów zgromadzonych w aktach sprawy w toku postępowania i wyłącza stosowanie art. 73 do akt objętych tajemnicą państwową, a także do innych akt, które organ wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Zgodnie z treścią art. 73 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w czasie rozpoznawania sprawy dostępu do akt przez organ administracji) w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów, strona może zaś żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Z kolei artykuł 74 k.p.a. stanowił , że przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy, objętych ochroną tajemnicy państwowej, a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy, natomiast odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku, na który powoływał się cudzoziemiec w skardze (wyrok z dnia 8 maja 2008r. II OSK 319/07 opubl. Lex 488909) "określenie "tajemnica państwowa", użyte w art. 74 § 1 K.p.a., należy rozumieć tak, jak to wynika z ustawy o ochronie informacji niejawnych, ponieważ Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera własnej definicji tego pojęcia i niewątpliwie posługuje się tym pojęciem w takim znaczeniu, jakie wynika z ustawy o ochronie informacji niejawnych". Ustawa o ochronie informacji niejawnych z 22 stycznia 1999r ( t.j. Dz. U. z 2005r., nr 196 poz. 1631 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonego postanowienia w art. 2 stanowiła, że tajemnicą państwową - jest informacja określona w wykazie rodzajów informacji, stanowiącym załącznik nr 1, której nieuprawnione ujawnienie może spowodować istotne zagrożenie dla podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej dotyczących porządku publicznego, obronności, bezpieczeństwa, stosunków międzynarodowych lub gospodarczych państwa. Z kolei w dalszej części ustawa wskazywała w jaki sposób i kto nadaje informacjom niejawnym odpowiednie klauzule tajności. Zgodnie z art. 19 klasyfikowanie informacji niejawnej oznacza przyznanie tej informacji , w sposób wyraźny, przewidzianej w ustawie jednej z klauzul tajności, o których mowa w art. 23 i 24, a klasyfikowanie informacji niejawnej zawartej w materiale, a zwłaszcza utrwalonej w dokumencie, polega na oznaczeniu tego materiału odpowiednią klauzulą tajności. Z kolei zgodnie z ust. 3 tego artykułu Informacjom niejawnym, materiałom, a zwłaszcza dokumentom lub ich zbiorom, przyznaje się klauzulę tajności co najmniej równą najwyżej zaklasyfikowanej informacji lub najwyższej klauzuli w zbiorze. Artykuł 23 w ustępie 1 stanowi natomiast, że informacje niejawne zaklasyfikowane jako stanowiące tajemnicę państwową oznacza się klauzulą: "ściśle tajne" – zgodnie z wykazem stanowiącym załącznik nr 1 do ustawy (część I); "tajne" – zgodnie z wykazem stanowiącym załącznik nr 1 do ustawy ( część II). Należy stwierdzić, że zbiór dokumentów, których przeglądania odmówiono skarżącemu zaskarżonym postanowieniem został opatrzony klauzulą " tajne" (zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych), zatem obejmuje on tajemnicę państwową, co zgodnie z art. 74§1 k.p.a. stanowi bezwzględną przesłankę odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. Dlatego też słusznie organ w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że wydanie postanowienia o odmowie było nie tylko zasadne, ale i konieczne. W związku z licznymi zarzutami i wnioskami zgłaszanymi przez stronę należy przypomnieć, że sąd rozpoznając skargę orzeka w granicach danej sprawy( art. 134 p.p.s.a.), granice te są natomiast wyznaczone przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedmiotem postanowienia z [...].12.2009r. oraz poprzedzającego go postanowienia z [...].09.2009r. była odmowa przeglądania akt administracyjnych w części dokumentów objętych tajemnicą państwową, badaniu sądu podlega zatem czy rzeczywiście dokumenty, których odmówiono skarżącemu przeglądania stanowią tajemnice państwową, czego zewnętrznym wyrazem jest opatrzenie ich przez osobę uprawnioną i zarazem zobowiązaną klauzulą "tajne" lub "ściśle tajne". Sąd nie jest z kolei uprawniony do weryfikowania czy klauzula ta została nadana słusznie, dla prawidłowości badanego postanowienia nie jest też istotne, czy dokumenty te wcześniej miały inną klauzulę, albowiem ważne jest tylko, czy w chwili odmowy stanowiły tajemnicę państwową. Wobec tak określonego zakresu badania sprawy zbędne było przeprowadzanie dowodów zgłaszanych przez skarżącego w postępowaniu sądowym (w pismach procesowych z 14.12.2010r. i 30.06.2010r.). Zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W badanej sprawie wszystkie kwestie istotne dla rozstrzygnięcia były wyjaśnione. Nie jest też zasadny zarzut skargi naruszenia przez organ art. 170 p.p.s.a., "w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2008r., II OSK 319/07 ". Przede wszystkim orzeczenie to nie zostało wydane w tej sprawie, lecz sprawie innego skarżącego i innego przedmiotu, nie może więc wiązać organu (ani sądu), w sprawie o wydalenie A. S. Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w nim o możliwości dostępu do akt objętych tajemnica państwową przez osoby, które nie posiadają odpowiedniego poświadczenia bezpieczeństwa. NSA rozpatrywał sprawę, gdzie część akt administracyjnych była objęta klauzulą "poufne" i na gruncie tamtego stanu faktycznego formułował swoje stanowisko. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a., "w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z 28.09.2007r. VSA/Wa 264/06" i w związku z naruszeniem szeregu przepisów postępowania administracyjnego, "wobec tego, że przedmiotem postępowania wyjaśniającego po wskazanym wyroku ma być jedynie ustalenie, czy przed dniem 5.01.2006r., a więc dniem wydania przez Prezesa Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] o wydaleniu A. S. z terytorium RP istniały przesłanki do wydania takiej decyzji, a następnie jej wykonania". Przedmiotem zaskarżonego postanowienia, jak wielokrotnie już przypominano była odmowa dostępu do części akt, a nie ocena ich przydatności w postępowaniu dowodowym dla wyjaśnienia sprawy o wydalenie. Akta opatrzone odpowiednią klauzulą tajności, bez względu na to czy przyczynią się czy też nie do należytego wyjaśnienia sprawy nie mogą zostać udostępnione osobie bez odpowiednich uprawnień. Nie są też zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Jak wyjaśniono na wstępie, tylko takie uchybienie przepisom proceduralnym może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący formułując zarzuty takiej zależności nie wskazuje sąd nie dostrzegł też jej z urzędu, dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji.