V SA/Wa 67/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2014r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2013r., nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Gminy P. kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. 1 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę P., jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...] października 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...]ego z dnia [...] marca 2013 r. znak [...], którą nakazano zwrot do budżetu państwa części dotacji celowej w wysokości 1.457 zł uznanej jako wykorzystana na cel inny niż określony w decyzji o jej przyznaniu. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Gmina P. jako jednostka samorządu terytorialnego otrzymała w roku 2011 dotację celową udzieloną z budżetu Państwa m.in. na realizację zadań w zakresie pomocy społecznej w kwocie 76.972 zł (dział 852 – Pomoc społeczna, rozdział 85219 Ośrodki pomocy społecznej). Zgodnie z zawiadomieniem Wojewody [...]ego z dnia [...] października 2011 r. nr [...], pochodząca z rezerwy budżetowej dotacja celowa w kwocie 9.667,00 zł miała zostać przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadania wynikającego z art. 121 ust. 3a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182, z późn. zm.), zgodnie z którym pracownikowi socjalnemu przysługuje wypłacany co miesiąc dodatek w wysokości 250 zł do wynagrodzenia tj. do świadczenia jakie pracodawca zobowiązany jest wypłacić pracownikowi okresowo w zamian za wykonaną przez niego pracę, odpowiednio do jej rodzaju ilości i jakości. Na podstawie powyższego zawiadomienia Burmistrz Miasta i Gminy P., zarządzeniem z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały budżetowej Gminy P. na rok 2011 wskazał, iż ww. środki przeznaczone mają być na: wynagrodzenia osobowe pracowników (§ 4010) w kwocie 8.210,00 zł, składki na ubezpieczenia społeczne (§ 4110) w kwocie 1.256,00 zł, składki na Fundusz Pracy (§ 4120) w kwocie 201,00 zł. W wyniku kontroli przeprowadzonej w Urzędzie Miasta i Gminy w P. (17-30 stycznia 2012 r.) w zakresie wykorzystania i rozliczenia opisanej wyżej dotacji celowej ustalono, iż pochodząca z rezerwy budżetowej kwota 1.457,00 zł (tj. kwota 1.256,00 zł wydatkowana na składki na ubezpieczenia społeczne oraz kwota 201,00 zł wydatkowana na składki na Fundusz Pracy) została wykorzystana na cel inny niż określony w decyzji o jej przyznaniu. Ustalone w trakcie kontroli okoliczności zawarto w projekcie wystąpienia pokontrolnego, od którego Burmistrz Miasta i Gminy P. wniósł zastrzeżenia wskazując m.in., iż kwota 268,39 zł została zwrócona na konto Wojewody, natomiast dotacja w pozostałym zakresie została wykorzystana zgodnie z zawiadomieniem Wojewody i zasadami określonymi w art. 121 ust. 3 a ustawy o pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł w przedmiocie zwrotu przez Gminę P. kwoty 1.457,00 zł, stanowiącej wydatkowaną na cel inny niż określony w decyzji o przyznaniu środków pochodzących z rezerwy budżetowej części dotacji przekazanej w 2011 r. na dofinansowanie zadania własnego ww. jednostki samorządu terytorialnego oraz w przedmiocie określenia terminu, od którego należy naliczyć odsetki w sprawie (tj. od dnia 16 grudnia 2011 r.). Pismem z dnia 25 marca 2013 r. Gmina P. złożyła odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez orzeczenie, że udzielona dotacja celowa wydatkowana została zgodnie z jej przeznaczeniem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu pisma wyjaśniono m.in., iż z otrzymanej dotacji (9.667 zł). środki w wysokości 9.398,61 zł wydatkowane zostały tylko na wynagrodzenia osobowe co wynika z dokumentacji księgowej a podyktowane jest specyfiką omawianych wydatków, które realizowane były przez gminę od stycznia 2011 r. w sytuacji otrzymywania dotacji z rezerwy celowej przyznanej w ostatnim kwartale 2011 r. Wskazano również, iż kwota 268,39 zł zwrócona została do budżetu. Rozpoznając wniesione odwołanie decyzją z dnia [...] października 2013 r. Minister Finansów utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż zgodnie z zawiadomieniem Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...], pochodząca z rezerwy budżetowej dotacja celowa w kwocie 9.667,00 zł miała zostać przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadania wynikającego z art. 121 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej. W myśl tego przepisu, pracownikowi socjalnemu zatrudnionemu w pełnym wymiarze czasu pracy w samorządowych jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, do którego podstawowych obowiązków należy świadczenie pracy socjalnej w środowisku, w tym przeprowadzanie rodzinnych wywiadów środowiskowych poza siedzibą jednostki, przysługuje wypłacany co miesiąc dodatek do wynagrodzenia w wysokości 250 zł. Organ podkreślił przy tym, iż co do zasady, powyższy dodatek jest dofinansowywany z rezerwy celowej budżetu państwa bez uwzględnienia kosztów przeznaczonych na pokrycie składek na ubezpieczenie społeczne oraz składek na Fundusz Pracy. Odnosząc się natomiast do stanu faktycznego ustalonego w sprawie organ II instancji stwierdził, iż nie jest kwestią sporną treść wskazanego wyżej zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy P. a w związku z tym stwierdzić należy, iż wydatkowano przyznane środki w sposób określony w tym zarządzeniu. Tym samym w ocenie organu z przyznanej dotacji celowej w kwocie 9.667 zł w sposób prawidłowy wydatkowano kwotę 8.210 zł, zaś kwota 1.457 zł wydatkowana została na inny cel niż określony w decyzji o jej przyznaniu tj. na rozrachunki publicznoprawne (1256 zł na składki z tytułu ubezpieczenia społecznego, zaś 201 zł na składki z tytułu Funduszu Pracy). Odnosząc się natomiast do treści powołanego w odwołaniu art. 168 ust. 4 i 5 ustawy o finansach publicznych, organ wyjaśnił, iż wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadanie, na które dotacja była udzielona. Pismem z dnia 13 listopada 2014 r. Gmina P. wniosła do tut. skargę na ww. decyzję organu II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono m.in., iż błędnie ustalono stan faktyczny sprawy co skutkowało podjęciem nieprawidłowego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej, wbrew twierdzeniom organu kwota 1457 zł wydatkowana została zgodnie z przeznaczeniem tj. na cel określony w decyzji o przyznaniu środków pochodzących z dotacji na dofinansowania zadania własnego Gminy P. w roku 2011 r. Wskazano również, iż okoliczność tą potwierdzają sporządzone przez Gminę zestawienia wydatków oraz listy płac. W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy w dniu 9 lipca 2014 r. tut. Sąd uwzględniając wniosek skarżącej dopuścił dowód z listy płac pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy P. z grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 j.t. - powoływanej dalej jako ppsa). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, o czym stanowi art. 135 ppsa. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego wynikające przedstawiają się następująco. Zgodnie z treścią przepisu art. 121 ust. 3 a ustawy o pomocy społecznej pracownikowi socjalnemu zatrudnionemu w pełnym wymiarze czasu pracy w samorządowych jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, do którego podstawowych obowiązków należy świadczenie pracy socjalnej w środowisku, w tym przeprowadzanie rodzinnych wywiadów środowiskowych poza siedzibą jednostki, przysługuje wypłacany co miesiąc dodatek do wynagrodzenia w wysokości 250 zł. Nie ulega wątpliwości, iż co do zasady, powyższy dodatek jest dofinansowywany z rezerwy celowej budżetu państwa bez uwzględnienia kosztów przeznaczonych na pokrycie składek na ubezpieczenie społeczne oraz składek na Fundusz Pracy. Zgodzić się także należy z organem, iż wypłacanie wynagrodzeń pracownikom socjalnym jest zadaniem własnym samorządu terytorialnego a przedmiotowy dodatek jest składnikiem wynagrodzenia. Wbrew jednak twierdzeniom organu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w toku postępowania administracyjnego nie wykazano aby przedmiotowe środki wykorzystane zostały przez organ w sposób niezgodny z celem określonym w decyzji o ich przyznaniu. Organ wskazywał tutaj co prawda, iż okoliczność ta jest pomiędzy stronami niesporna bowiem strona skarżąca nie kwestionuje treści opisanego wyżej zarządzenia Burmistrza Gminy P. nr [...], gdzie kwotę 1457 zł przeznaczono na rozrachunki publicznoprawne, jednakże zgodność oświadczeń stron w tym przedmiocie nie przesądza w żadnym stopniu okoliczności wydatkowania środków w ten właśnie sposób. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą stoi na stanowisku, iż przez wykorzystanie dotacji rozumieć należy faktyczne wydatkowanie dotacji na określony uprzednio cel, natomiast kwestia nieprawidłowego zapisu planowanych wydatków w powoływanym przez organ Zarządzeniu nie jest tutaj okolicznością przesądzającą o wykorzystaniu części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Kwestią kluczową nie była zatem treść powoływanego zarządzenia Burmistrza wskazującego przeznaczenie części dotacji ale to czy faktycznie doszło do wydatkowania środków na inny cel. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera postępowanie wyjaśniające co do wskazywanych wyżej okoliczności zwłaszcza, że strona skarżąca podnosiła fakt wydatkowania zakwestionowanej części przyznanej dotacji zgodnie z jej celem. Organ zobowiązany był zatem ustalić na drodze postępowania wyjaśniającego (ustalającego) czy zakwestionowana część dotacji udzielonej z budżetu państwa faktycznie (a nie tylko deklaratywnie) wykorzystana została niezgodnie z celem określonym w decyzji o jej przyznaniu. W ocenie Sądu wymogom dowodowym w tym zakresie organ administracyjny jednak nie sprostał. Wyjaśnić tutaj należy, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. W tym miejscu wskazać należy, iż organ nie wykazał jakimkolwiek dokumentem, iż dotacja w kwestionowanej części przeznaczona została na świadczenia publicznoprawne (ubezpieczenia społeczne). Tymczasem stanowisko strony skarżącej co do wydatkowania spornej części dotacji zgodnie z jej celem -choć wbrew literalnym ustaleniom powoływanego zarządzenia Burmistrza Gminy P. - poparte zostało odpisem listy płac nr [...] za miesiąc grudzień 2011 (vide k. 27-29 akt sądowych). Jak wynika z dokumentu dołączonego na rozprawie przez stronę skarżącą, w grudniu 2011 r. wypłacono co najmniej 3 pracownikom dodatek pracownika socjalnego do wynagrodzenia w wysokości po 250 zł. Kwota ta nie została przeznaczona w żadnym stopniu na świadczenia publicznoprawne, zatem uznać należy, iż w tej części wydatkowana została zgodnie z celem określonym w art. 121 ust. 3 a ustawy o pomocy społecznej. Reasumując więc powyższe wskazać należy, iż wymienione uchybienia w zakresie postępowania dowodowego są istotne i mogły wpływać na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracyjny zobowiązany będzie do wydania decyzji z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Zadaniem organu odwoławczego w szczególności będzie zatem ustalenie oraz ustosunkowanie się do wszystkich podnoszonych przez skarżącą okoliczności zwłaszcza w kontekście faktycznej wypłaty dodatku pracownika socjalnego w odpowiedniej wysokości. Organ administracyjny winien także, w toku postępowania uwzględniać zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z powyższych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w związku z art. 152 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.