V SA/Wa 678/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Ministra Finansów z dnia ... stycznia 2010 r. nr ... w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa dotacji pobranej w nadmiernej wysokości; oddala skargę Decyzją z ... października 2009 r. nr ... Wojewoda Z. orzekł zwrot od Powiatu G. kwoty ... zł z tytułu pobranej w nadmiernej wysokości dotacji celowej. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, iż powiadomieniem z ... czerwca 2008 r. skierowanym do Starosty Powiatu G. wskazano, iż środki przyznane zarządzeniem Wojewody Z. Nr ... powinny być wykorzystane do końca 2008 r. i nie mogą być ujęte w wykazie wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego (art. 157 ust. 5 ustawy o finansach publicznych – Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.). Jak dalej organ wyjaśnił, pracownicy Wydziału Finansów i Budżetu Z. Urzędu Wojewódzkiego w S. w dniach od ... kwietnia do ... maja 2009 roku przeprowadzili w Starostwie Powiatowym w G. kontrolę problemową, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości dotyczące pobrania w nadmiernej wysokości dotacji celowej otrzymanej w 2008 roku w dziale ..., rozdziale ..., § ... w wysokości ... zł z przeznaczeniem na realizację działań w zakresie osiągania standardów w placówkach opiekuńczo-wychowawczych tj. [...] na utworzenie bazy lokalowej dla grupy usamodzielnienia w C. Z dokumentacji księgowej przedstawionej podczas kontroli wynikało, iż wydatki na realizację przedmiotowego zadania zostały sfinansowane ze środków Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, a nie ze środków otrzymanych z dotacji celowej budżetu państwa. Powyższe skutkowało zaleceniem zwrotu nadmiernie pobranej dotacji celowej wraz z należnymi odsetkami. Ponadto w odpowiedzi na pismo Starosty G. znak ... w dniu ... lipca 2009 r. przeprowadzono uzupełniającą kontrolę doraźną w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji w kwocie ...zł. W trakcie kontroli ustalono, iż Program naprawczy placówki opiekuńczo-wychowawczej [...] polegał na utworzeniu dla wychowanków – grupy usamodzielnienia z siedzibą w Internacie Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr ... w C. Powiat G. realizował natomiast w roku 2008 zadania pod nazwą: [...] oraz [...] – Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr ... w C. Tym samym, przedstawiona w lutym 2009 r. informacja wraz z zestawieniem o wykorzystaniu przedmiotowej dotacji celowej – nie jest, w ocenie Wojewody Z. zgodna ze sprawozdaniem budżetowym ... sporządzonym w oparciu o ewidencję księgową budżetu Starostwa, a zgromadzone w trakcie czynności kontrolnych dokumenty finansowe wskazują, iż dotacja nie została wykorzystana, zaś zadanie zrealizowane zostało ze środków Powiatowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w G. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż przedmiotowa dotacja pobrana została w nadmiernej wysokości, co stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych i konieczność jej zwrotu do budżetu państwa wraz z należnymi odsetkami, zgodnie z art. 145 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 5 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Pismem z ... sierpnia 2009 r. nr ... Starosta G. wniósł o zmianę kwalifikacji uchybienia ze wskazaniem na nieprawidłową klasyfikację budżetową, w odpowiedzi na które pismem z ... sierpnia 2009 r., nr ... poinformowano o braku podstaw do uwzględnienia zgłoszonych zastrzeżeń i zmiany kwalifikacji uchybienia wobec braku nowych dowodów w sprawie. Odnosząc się do stanowiska strony, wyrażonego w piśmie znak: ...którym Starosta G. zwrócił się o wydanie decyzji nakazującej zwrot dotacji, Wojewoda Z. wyjaśnił, iż przepisy ustawy o finansach publicznych należy stosować kompleksowo, a przepis art. 115 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U.2008, Nr 115, poz. 728, z późn. zm.) wskazuje jedynie, iż wysokość dotacji z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych jednostek samorządu z zakresu pomocy społecznej nie może przekroczyć ...% kosztów realizacji zadania, wobec czego wsparcie środkami z budżetu państwa ma jedynie formę dofinansowania. Reasumując Wojewoda Z. podkreślił, w uzasadnieniu decyzji, iż zgodnie z art. 18 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14 poz. 114, z późn. zm.), wykazanie w sprawozdaniu budżetowym danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji, uzupełnione pismami z ... grudnia 2009 r., oraz z ... stycznia 2010 r., Minister Finansów decyzją z ... stycznia 2010 r. nr ... utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody Z. W jej uzasadnieniu Minister Finansów opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz stwierdził, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, iż w niniejszej sprawie dotacja została pobrana przez jednostkę samorządu terytorialnego w kwocie wyższej niż niezbędna na dofinansowanie zadania, które w całości zostało zrealizowane ze środków Powiatowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Powyższe w, ocenie organu odwoławczego, potwierdzają zarówno ustalenia kontroli doraźnej z ... lipca 2009 r. jak i ustalenia prowadzonego postępowania administracyjnego, które wykazały, że umowa nr ... z ... lipca 2008 r. z firmą Handlowo-Usługową G. na kwotę ... zł, w tym ...zł utworzenie bazy lokalowej dla grupy usamodzielnień została rozliczona na podstawie faktury nr ... z ... grudnia 2008 r. na kwotę ... zł i faktury nr ... z ... października 2008 r. na kwotę ... zł. Ponadto, jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w sprawozdaniu ... z wykonania planu wydatków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego za okres od początku roku do ... grudnia 2008 r., w dziale ..., rozdziale ..., § ... wskazano w pozycji "plan" kwotę ... zł, natomiast w pozycji "wydatki wykonane" kwotę ... zł. Niewątpliwe jest zatem, iż środki dotacji z budżetu państwa nie zostały w 2008 r. wykorzystane. Dotacja ta nie była więc niezbędna na dofinansowanie zadania, a zatem pobrano ją w całości w nadmiernej wysokości. Minister Finansów zwrócił również uwagę, iż w postępowaniu przed organem pierwszej jaki i drugiej instancji nie zakwestionowano faktu zrealizowania przedmiotowego zadania ze środków własnych Powiatu, ani też nie zgłoszono zastrzeżeń do dokonywanych zmian i przekształceń organizacyjnych, zaś sytuacja finansowa jednostki samorządu terytorialnego nie jest przesłanką, którą można brać pod uwagę przy rozpatrywaniu odwołania w sprawie dotyczącej zwrotu dotacji udzielonej z budżetu państwa. W skardze na powyższą decyzję Ministra Finansów z ... stycznia 2010 r. Powiat G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Z. z ... października 2009r. oraz o umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 145 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych przez błędną jego interpretację oraz art. 7 i 10 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) przez naruszenie słusznego interesu skarżącego i pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu. W ocenie skarżącego Powiatu nie można zgodzić się z interpretacją przepisów dokonaną przez organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie, a w szczególności: - art. 145 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 5 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, gdyż Powiat G. otrzymał z budżetu państwa dotację w wysokości ... zł, która zgodnie z art. 115 ustawy o pomocy społecznej wydatkowana została na cel wskazany przez dotującego i stanowiła ...% całości zadania, gdzie Powiat G. wydatkował na realizację celu ... zł. Nie można tym samy, w ocenie skarżącego przyjąć, iż dotacja wykorzystana została niezgodnie z przeznaczeniem lub też, że pobrana została w nadmiernej wysokości; - 144 ust. 4 powołanej ustawy o finansach publicznych, w którym zawarta jest dyspozycja o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji. W ocenie skarżącego na realizację celu jakim była organizacja grupy usamodzielnień, Powiat wydatkował kwotę ... zł i zrealizował zadanie, o czym świadczą nie tylko zdjęcia obiektu, ale też funkcjonowanie grupy usamodzielnień. Skarżący Powiat podtrzymał również, iż jego błąd polegał na nieprzekazaniu środków w wysokości ... zł z Powiatowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej do budżetu i wydatkowaniu całości środków z Powiatowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Z tego powodu zarówno w zapisach ksiąg źródłowych jak też w sprawozdaniu o wydatkach ... wykorzystanie dotacji wynosi 0. Konkludując Powiat G. zarzucił ponadto naruszenie przez Ministra Finansów art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie wskazując dodatkowo, iż Powiat G. nie kwestionował stanu faktycznego, a jedynie we wszystkich etapach postępowań kontrolnych i administracyjnych prezentował odmienną interpretację przepisów ustawy o finansach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zdaniem Sądu złożona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na zasługuje na uwzględnienie. Zarządzeniem Wojewody Z. nr ... z ... czerwca 2008 r. zwiększona została Powiatowi G. (z rezerwy celowej budżetu państwa poz. 33) dotacja celowa w dziale ... – Pomoc społeczna, rozdziale ... – Placówki opiekuńczo-wychowawcze, § ... – Dotacje celowe przekazane z budżetu państwa na realizację inwestycji i zakupów własnych powiatu, o kwotę ... zł, z przeznaczeniem na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie osiągania standardów placówkach opiekuńczo-wychowawczych tj. dla [...] na utworzenie bazy lokalowej dla grupy usamodzielnienia w C. (przebudowa pomieszczeń). Powiat został jednocześnie pouczony, iż środki powinny być wykorzystane do końca 2008 r. i nie mogą być ujęte w wykazie wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego – zgodnie z art. 157 ust. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.). W trakcie kontroli przeprowadzonej przez pracowników Z. Urzędu Wojewódzkiego w S. w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji celowych oraz realizacji dochodów budżetu państwa i terminowości składania sprawozdań finansowych w 2008 r. ustalono, iż wydatki na realizację przedmiotowego zadania zostały sfinansowane ze środków Powiatowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w G. (dalej: PFOŚiGW) tj. ze środków funduszu celowego, a nie ze środków otrzymanych z dotacji celowej budżetu państwa. Zgodnie z art. 144 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Art. 145 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy stanowi, iż dotacje udzielone z budżetu państwa pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia ... lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie zasadnie uznały, iż dotacja w kwocie ... zł została pobrana przez Powiat G. w kwocie wyższej niż niezbędna na dofinansowanie zadania. Przedmiotowe zadanie zostało bowiem w całości zrealizowane ze środków PFOŚiGW. Zarówno ustalenia kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniu ... lipca 2009 r. w Starostwie Powiatowym w G. przez pracowników Wydziału Finansów i Budżetu Z. Urzędu Wojewódzkiego w S., jak również ustalenia dokonane w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, dowiodły, iż dotacja została pobrana przez jednostkę samorządu terytorialnego w kwocie wyższej niż niezbędna na dofinansowanie zadania. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez organy orzekające w sprawie wyjaśnień strony skarżącej, że wynikające jedynie z zapisów księgowych niewykorzystanie dotacji wynikało z niedokonania przeniesień w budżecie Powiatu oraz nieuwzględnienia faktu, iż sprostowanie tego błędu, to jest dokonywanie przeniesień w budżecie, nie jest możliwe po zakończeniu roku budżetowego, wskazać należy, iż zgodnie z art. 106 ust. 2 pkt 1 lit. e ustawy o finansach publicznych dotacjami celowymi są, podlegające szczególnym zasadom rozliczania, wydatki budżetu państwa przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji. Stosownie zaś do art. 133 ust. 3 ww. ustawy rezerwy celowe mogą być przeznaczone, z zastrzeżeniem ust. 5, wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją wydatków. W przedmiotowym przypadku dotacja celowa została przyznana z rezerwy celowej budżetu państwa poz. 33, mogła być zatem przeznaczona wyłącznie na cel, na jaki została utworzona oraz wykorzystana zgodnie z klasyfikacją wydatków. Faktury dotyczące realizacji zadania pod nazwą "[...] – Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr ... w C." zostały sprawdzone pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym oraz zatwierdzone do wypłaty ze środków PFOŚiGW przez osoby upoważnione, zgodnie z planem finansowym PFOŚiGW i sklasyfikowane w dziale ..., rozdziale ..., § ... klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków. Ponadto, potwierdzono, iż w sprawozdaniu ... (sprawozdanie budżetowe o wydatkach) za 2008 rok w dziale ..., rozdziale ..., § ... wskazano w pozycji (plan) kwotę ... zł, natomiast w pozycji wydatki kwotę ... zł. Zasadnie organy obu instancji przyjęły zatem, iż przedstawiona Wojewodzie Z. w lutym 2009 r. informacja wraz z zestawieniem o wykorzystaniu przedmiotowej dotacji celowej przyznanej z rezerwy celowej budżetu państwa, nie jest zgodna ze sprawozdaniem budżetowym ... sporządzonym w oparciu o ewidencję księgową budżetu Starostwa. Istotne jest przy tym, iż dotacja z budżetu państwa nie została przeznaczona na cel, na jaki została utworzona, oraz wykorzystana zgodnie z klasyfikacją wydatków, w 2008 roku, co zgodnie z zasadą roczności budżetu wyrażoną w art. 145 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych rodzi obowiązek zwrotu do budżetu państwa środków, które nie były niezbędne na dofinansowanie przedmiotowego zadania, a zatem zostały pobrane w nadmiernej wysokości. Zasadny jest również pogląd Ministra Finansów, iż art. 115 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi o dopuszczalnym udziale procentowym dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych z zakresu pomocy społecznej, nie określa odmiennych zasad i trybu udzielenia czy też rozliczenia dotacji, a jedynie jej górny limit procentowy i przypadki gdy limit ten może być przekroczony. Skarżący nie wykazał ponadto, iż naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a w konsekwencji, iż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Pamiętać bowiem należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w tej sprawie akceptuje, iż w sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa (vide: wyrok NSA z 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). W ocenie Sądu, decyzje w niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, wydane zostały na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, który uzasadnia oceny i rozstrzygnięcia orzekających w sprawie organów i nietrafne są zarzuty skargi naruszenia powinności wyczerpującego zebrania dowodów i dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz zasady prawdy obiektywnej. W konkluzji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), należało oddalić skargę jako niezasadną.