V SA/Wa 690/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy na zalesienie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz W. G. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], przyznał W. G., na jego wniosek o przyznanie pomocy na zalesienie na 2008 r., wsparcie na zalesienie w wysokości 19.024,40 zł – płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia i premię pielęgnacyjną w wysokości 3.840,50 zł – płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Nie przyznano premii zalesieniowej. Pismem Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 16 października 2013 r. W.G. został powiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...]. W uzasadnieniu Zawiadomienia wskazano, iż Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. wydał decyzję z [...] lipca 2009 r., Nr [...], bez rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co mogło spowodować przyznanie pomocy na zalesienie na 2008 r. w nieprawidłowej wysokości. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] lipca 2009 r.; w uzasadnieniu wskazując, iż organ rażąco naruszył § 3 pkt 3, § 5 ust. 1 pkt 2a oraz § 9 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 Ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich a także art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania W. G. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił opinię, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] lipca 2009 r., przyznająca W. G. płatność na zalesienie, została wydana z rażącym naruszeniem naruszył § 3 pkt 3, § 5 ust. 1 pkt 2a oraz § 9 rozporządzenia w związku z art. 21ust. 2 pkt 2 ustawy PROW. Przyznanie pomocy nastąpiło bowiem bez rozpatrzenia całości zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności przed wydaniem postanowienia o spełnieniu niezbędnych warunków do przyznania pomocna zalesienie organ nie wyjaśnił żądania strony, nie zweryfikował poprawności złożonej dokumentacji, nie wyjaśnił jaki jest kąt nachylenia powierzchni deklarowanej do zalesienia oraz czy na deklarowanej powierzchni do zalesienia występuje sukcesja naturalna oraz czy stanowi ona nie mniej niż 10% powierzchni gruntu objętego planem zalesienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2014 r. W. G. wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazał, iż wykonał zalesienie zgodnie z Planem, z Planu zalesienia wynika występowanie sukcesji naturalnej, trzy kontrole nie wykazały nieprawidłowości a wskazywane przez organ drobne uchybienia biurokratyczne nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej mu płatności. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzkie sądy administracyjne, w granicach określonych przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz jej art. 3 kontrolują działalność organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolują zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stanął na stanowisku, iż skarga jest zasadna, co prowadzi do jej uchylenia. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] listopada 2013 r., n [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w sprawie przyznania W. G. pomocy finansowej na zalesienie. Zarówno postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jak i decyzją ją poprzedzającą prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, którego podstawą jest art. 156 § 1 kpa. Sąd podkreśla, że takie postępowanie stanowi swoisty wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, dlatego też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest więc kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Ma obowiązek rozpatrywać ją wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka tu wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest m.in. rażące naruszenie prawa (pkt 2 art. 156 § 1 kpa). Na zaistnienie tej właśnie przesłanki powołuje się organ w zaskarżonej decyzji. W kwestii interpretacji pojęcia "rażące naruszenie prawa", którym operuje przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1. naruszenie prawa musi mieć charakter oczywisty, 2. charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, 3. muszą za tym przemawiać racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Na gruncie rozpoznawanej sprawy podnieść należy, iż organy obu instancji dopatrzyły się rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., poprzez niewystarczające rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zarówno w decyzji I jak i II instancji wskazano na rażące naruszenie art. Art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich stanowiącego, iż w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie m. innymi jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem organów rażąco naruszony został także art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy stanęły także na stanowisku, iż doszło do rażącego naruszenia § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2007 r. ( nachylenie gruntu - rozumie się przez to kąt wyznaczony przez prostą przechodzącą przez punkt najwyższy i najniższy gruntu oraz płaszczyznę poziomą zawierającą punkt najniższy) poprzez przyjęcie przez Kierownika Biura Powiatowego w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., jak zgłosił to Skarżący, wyliczenia nachylenia gruntu z podziałem terenów na części o większym i mniejszym stopniu nachylenia zamiast przyjęcia 100% powierzchni o nachyleniu powyżej 12 st. albo 100 % powierzchni o korzystnym ukształtowaniu . Zdaniem organów doszło także do rażącego naruszenia § 5 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2007 r. (Pomoc na zalesianie gruntów innych niż te, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, zwanych dalej "gruntami innymi niż rolne", jest przyznawana rolnikowi, który między innymi zobowiązał się do zalesienia zgodnie z warunkami określonymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia gruntów innych niż rolne z sukcesją naturalną lub wymagających ochrony z uwagi na funkcje wodochronne lub glebochronne). To rażące naruszenie sprowadzało się do tego, iż organ nie zweryfikował, czy na terenie objętym wnioskiem występuje sukcesja naturalna, a także czy w przypadku jej występowania zadeklarowana przez Wnioskodawcę powierzchnia sukcesji naturalnej stanowi 10% powierzchni gruntu objętego planem zalesienia. W ocenie organów o rażącym naruszeniu prawa można mówić także w sytuacji, gdy Kierownik Biura Powiatowego orzekał dysponując kserokopią Planu zalesienia a nie jak wymaga § 9 ust 4 rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2007 r. - kopią planu zalesienia, poświadczoną za zgodność z oryginałem przez nadleśniczego. W ocenie organów obu instancji wyżej wskazane naruszenia prawa są naruszeniami rażącymi, uzasadniającymi stwierdzenie nieważności decyzji, przy podejmowaniu której wystąpiły. W ocenie Sądu natomiast, w sprawie zakończonej decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] lipca 2009 r., dotyczącej przyznania W. G. pomocy finansowej na zalesienie na 2008 r. doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez niewłaściwie prowadzone postępowanie dowodowe a w konsekwencji do niepełnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego. Jak przyjmują komentatorzy posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieostrym pojęciem rażącego naruszenia prawa wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. Zwracają uwagę, iż w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące, cytując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1988 r., sygn. I SA 636/87, zawierający stwierdzenie, że naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 kpa, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 kpa. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie NSA (wyrok z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. II GSK 2098/11), w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, iż wypracowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska nadają nową, pełniejszą treść znaczeniu "rażące naruszenie prawa", zgodnie z którym decyzja rażąco naruszająca prawo to taka decyzja, która wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, w tym skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ odwoławczy nie rozważył w należyty sposób powyższych kwestii, z góry przyjmując, iż wszelkie odstępstwa od wskazań zawartych w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 – stanowią rażące naruszenie tych przepisów oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i art. 7 kpa skutkujące nieważnością decyzji przy podejmowaniu której wystąpiły. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien mieć na względzie powyższe uwagi a nadto wziąć pod rozwagę, że obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa - jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, pamiętając, iż nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Organ winien także w swej decyzji uwzględnić i ocenić skutki społeczno-gospodarcze, jakie pociąga za sobą naruszenie uznane za rażące i dokonać analizy rozstrzygnięcia tak pod kątem jego społecznej akceptacji jak i możliwości jego zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W tym aspekcie w rozpoznawanej sprawie nie bez znaczenia jest, iż Kierownik Biura Powiatowego wydał postanowienie o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie; płatność została przyznana do powierzchni zadeklarowanej(po korekcie), potwierdzonej w toku kontroli na miejscu; kontrola na miejscu wykazała, iż zalesienie zostało wykonane zgodnie z Planem. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.