V SA/Wa 690/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi E. R. oraz H. R.- [...] na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należnych do zwrotu środków z tytułu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych: 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz E. R. oraz H. R. - [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. R. oraz H. R. - wspólnicy spółki cywilnej S. (dalej: "Skarżący" lub "Strona") złożyli w dniu [...] maja 2016 r. (data wpływu [...] maja 2016 r.) wniosek do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "PFRON") o umorzenie kwoty nienależnie pobranego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego w wysokości 38 813,19 zł za okresy sprawozdawcze od października 2012 r. do lutego 2016 r. wraz z odsetkami. Strona stwierdziła, że w jej opinii nie ma podstaw prawnych do żądania zwrotu przyznanego świadczenia oraz, że "nie uznaje wezwania co do zasady, jak i co do kwoty". Podniosła przy tym, że pierwszy wniosek o wypłatę dofinansowania był wypełniany osobiście, przy pomocy pracowników PFRON w punkcie obsługi klienta. Jej zdaniem, skoro Fundusz przyznał świadczenie i wnioski były comiesięcznie weryfikowane, nie ma podstaw, aby żądać zwrotu wypłaconych środków. Natomiast jeśli we wnioskach były jakieś błędy, to są one zawinione przez pracownika PFRON i nie ma podstaw by odpowiedzialnością za nie obarczać stronę. Decyzją z [...] września 2016 r. znak: [...], Prezes Zarządu PFRON odmówił Stronie umorzenia kwoty 38 813,19 zł stanowiącej należne do zwrotu środki Państwowego Funduszu Rehabilitacji pobrane tytułem dofinansowania do wynagrodzenia zatrudnionych osób niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: od października 2012 r. do lutego 2016 r. Organ I instancji wskazał, że analizując historię wpłat i wypłat na podstawie danych zgromadzonych na koncie beneficjenta organ stwierdza, że Strona nie dokonała zwrotu kwoty należności głównej w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty z [...] kwietnia 2016 r., co oznacza brak możliwości zastosowania ulgi w stosunku do kwoty odsetek. Powyższe wezwanie Strona otrzymała w dniu [...] kwietnia 2016 r., tym samym [...] lipca 2016 r. był ostatnim dniem na spłatę należności. Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia Prezes Zarządu PFRON stwierdził, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku Strony w zakresie wynikającym z treści pisma z [...] maja 2016 r., gdyż ulgi odnoszą się wyłącznie do odsetek naliczonych od kwoty należności głównej. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "Minister", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy"), decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadnienie swojej decyzji Minister rozpoczął od wskazania, że zgodnie z art. 49f ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2018 poz. 511 ze zm.), dalej: "ustawa o rehabilitacji", na wniosek dłużnika lub strony umowy, której przedmiot obejmuje dokonanie wydatków ze środków Funduszu, organy i podmioty powołane do zawierania takich umów mogą umorzyć w części lub w całości należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, w drodze decyzji, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, lub rozłożyć na raty spłatę tych należności lub odroczyć termin ich płatności, w drodze umowy, w przypadku uzasadnionym ważnym interesem dłużnika, interesem publicznym, względami gospodarczymi lub społecznymi, lub innymi przyczynami zasługującymi na uwzględnienie, w szczególności w razie całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 49 ust. 5b. Natomiast w myśl ust. 3a tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji), któremu aktualnie odpowiada treść art. 49f ust. 3b, przepis ust. 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio do odsetek od nienależnie pobranych kwot na podstawie art. 26a, pod warunkiem spłaty kwoty głównej należności nie później niż w terminie określonym w art. 49e ust. 2 - czyli w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu. Wobec powyższego, jak podkreślił organ odwoławczy żaden przepis prawa nie pozwala na umorzenie kwoty należności głównej wypłaconej tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego. Dlatego też Strona mogła się ubiegać jedynie o umorzenie odsetek naliczonych od nienależnie pobranego dofinansowania. Zastosowanie takiej ulgi możliwe jest jednak po spełnieniu łącznie dwóch przesłanek, tj. spłaty należności głównej, która to musi nastąpić w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania pisma wzywającego do jej zwrotu. W ocenie Ministra nie było podstaw by przychylić się do wniosku Strony. E. R. oraz H. R. - wspólnicy spółki cywilnej S. zaskarżyli powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a także uchylenie w całości decyzji Prezesa Zarządu PFRON z [...] kwietnia 2017 r. znak [...], nakazującej zwrot środków PFRON, nadto o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Strona zarzuciła: 1) nierozpoznanie przez organ odwoławczy istoty sprawy, tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy - treść wydanego rozstrzygnięcia - przez brak ustalenia czy odwołanie strony od decyzji Prezesa Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] kwietnia 2017 r. znak [...], którą na podstawie art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji orzeczono o zwrocie solidarnie otrzymanych przez Strony kwot w łącznej wysokości 38 813,09 zł, pobranych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia zatrudnionego pracownika - osoby niepełnosprawnej L. K. - zostało rozpoznane przez ten organ jako organ II instancji, czy też nie; 2) nierozpoznanie przez organ odwoławczy istoty sprawy, tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy - treść wydanego rozstrzygnięcia - przez brak odniesienia się do argumentacji Strony wnoszącej odwołanie wskazującej na istnienie uzasadnionego interesu Strony oraz interesu publicznego (polegającego na niezniechęcaniu pracodawców do zatrudniania osób niepełnosprawnych przez żądanie po kilku latach od wypłacenia zwrotu środków służących utrzymaniu miejsc pracy dla tych osób); 3) naruszenie przez organ odwoławczy przepisu prawa materialnego przez niezastosowanie art. 49 f ust. 1 ustawy o rehabilitacji, tj. uwzględnienia istnienia uzasadnionego interesu Strony oraz interesu publicznego - przemawiających za koniecznością umorzenia należności niezasadnie dochodzonej przez Prezesa Zarządu PFRON odrębnym postępowaniem (niezakończonym). Ponadto Strona wniosła o objęcie zakresem rozpoznania w ramach niniejszej sprawy decyzji Prezesa Zarządu PFRON z [...] kwietnia 2017 r., znak [...], którą na podstawie art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji orzeczono o zwrocie solidarnie otrzymanych przez Strony kwot w łącznej wysokości 38 813,09 zł, pobranych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia zatrudnionego pracownika - osoby niepełnosprawnej L. K. Decyzji z [...] kwietnia 2017 r. Strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez jego błędne niezastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na tym, że organ powinien był zawiesić postępowanie w niniejszej sprawie, dotyczącej zwrotu należności do czasu ostatecznego zakończenia równolegle prowadzonej (obecnie przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej) sprawy dot. umorzenia należności w trybie art. 49 f ust. 1 ustawy, która znajduje się obecnie na etapie rozpoznawania przez organ wyższego stopnia odwołania stron z [...] października 2016 r. od decyzji Prezesa Zarządu PFRON z [...] września 2016 r. 2) prawa materialnego, tj. art. 49e ust. 21 ustawy o rehabilitacji w zw. z motywem 28 rozporządzenia komisji WE nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r. polegającego na błędnym uznaniu przez organ, iż efekt zachęty w zatrudnieniu pracownika niepełnosprawnego nie może być uznany za istniejący wówczas gdy przed 1 stycznia 2009 r. z tytułu zatrudnienia owego pracownika pracodawca nie pobierał świadczeń z budżetu państwa określonych w ustawie o rehabilitacji w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2009 r., a w konsekwencji, iż kwoty otrzymane na kontynuowanie zatrudnienia osoby niepełnosprawnej L. K. - po dniu 1 stycznia 2009 r. - były wydatkowane przez pracodawcę niezgodnie z przeznaczeniem bo bez spełnienia efektu zachęty, w sytuacji, w której gdyby nie owe dopłaty to stanowisko pracownika niepełnosprawnego zostałoby zlikwidowane. Autor skargi podkreślił, że w niniejszej sprawie organ najpierw wydał decyzję o odmowie umorzenia należności w trybie art. 49 f) ustawy o rehabilitacji (decyzję z [...] września 2016 r.), po to aby później - bo w dniu [...] kwietnia 2017 r. - wydać decyzję w sprawie nakazania zwrotu należności w trybie art. 49 e) w/w ustawy, co do której wniosek o umorzenie obowiązku zwrotu został już orzeczony. Nadto kwestia zasadności żądania zwrotu należności nie została przy tym do dnia dzisiejszego rozpoznana przez organ, który wydał w sprawie zaskarżoną decyzję. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wyjaśnił, że postępowanie dotyczące nakazu zwrotu środków PFRON z tytułu nienależnie pobranego dofinansowania jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie umorzenia tych należności i jego wynik nie miał wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zgodnie z art. 49f ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, na wniosek dłużnika, Prezes Zarządu PFRON może umorzyć w części lub w całości należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, w drodze decyzji, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 w przypadku uzasadnionym ważnym interesem dłużnika, interesem publicznym, względami gospodarczymi lub społecznymi, lub innymi przyczynami zasługującymi na uwzględnienie, w szczególności w razie całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 49 ust. 5b tej ustawy. Natomiast w myśl art. 49f ust. 3a ustawy o rehabilitacji w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji (obecnie art. 49f ust. 3b) przepis ust. 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio do odsetek naliczonych od nienależnie pobranego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, pod warunkiem spłaty kwoty głównej należności nie później niż w terminie określonym w art. 49e ust. 2 ustawy o rehabilitacji, tj. w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu. Wniosek o umorzenie kwoty nienależnie pobranego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego w wysokości 38 813,19 zł za okresy sprawozdawcze od października 2012 r. do lutego 2016 r. wraz z odsetkami Skarżący złożyli pismem z [...] maja 2016 r. (data wpływu do organu [...] maja 2016 r.). Decyzja organu I instancji odmawiająca Stronie umorzenia ww. należności została wydana [...] września 2016 r. (utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z [...] lutego 2019 r.). Jak wynika z akt sprawy, w stosunku do Skarżących toczyło się postępowanie dotyczące zobowiązania do zwrotu środków PFRON z tytułu nienależnie pobranego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego za okresy sprawozdawcze od października 2012 r. do lutego 2016 r. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] kwietnia 2019 r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] kwietnia 2017 r. Oznacza to, że decyzja ostateczna w sprawie zobowiązania Skarżących do zwrotu środków PFRON z tytułu nienależnie pobranego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego za okresy sprawozdawcze od października 2012 r. do lutego 2016 r. została wydana [...] kwietnia 2019 r., tj. po upływie ponad dwóch lat po zakończeniu przed organem I instancji postępowania w sprawie umorzenia przedmiotowej należności Sąd wskazuje, że decyzja w sprawie umorzenia należności może dotyczyć jedynie stosunku zobowiązaniowego, który istnieje w momencie podejmowania decyzji w tej sprawie. Nie jest zatem uprawnione, zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko organu, iż wynik postępowania w sprawie zobowiązania do zwrotu środków PFRON za ww. okres nie miał wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji, przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Taką sprawą jest żądanie zwrotu środków Funduszu na podstawie art. 49e ustawy o rehabilitacji. Na mocy omawianego uregulowania w sprawie zwrotu środków wydawana jest decyzja w trybie K.p.a. Jak wynika z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Przedmiotem tego postępowania jest określenie prawidłowej wysokości zobowiązania z tytułu nienależnie pobranego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego. Zatem nieprawidłowe jest działanie organu, który przed ostatecznym określeniem w sposób uregulowany wskazanymi wyżej przepisami prawa, wysokości należności z tytułu nienależnie pobranego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, wydaje decyzję w sprawie umorzenia tej należności. Sąd podkreśla również, że wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a kontrola legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji obejmuje oprócz zbadania czy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego, także zbadanie czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wskazane wyżej nieprawidłowości powodują, że zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów K.p.a. Sąd uznaje za uzasadnione. Zgodnie bowiem z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego - zgodnie z treścią art. 80 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Wobec wskazanych wyżej nieprawidłowości Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji charakteru stwierdzonej wadliwości Sąd uznał za przedwczesne wypowiadanie się o pozostałych zarzutach skargi. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę poczynione wyżej uwagi. Z wyłożonych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W kwestii kosztów postępowania (punkt drugi sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.