V SA/Wa 692/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant referent - Katarzyna Daniluk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi F. (...) na decyzję Ministra Rozwoju (obecnie: Ministra Inwestycji i Rozwoju) z dnia (...) stycznia 2017 r. nr (...) w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającego do zwrotu oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] "[...]." z siedzibą we W. (dalej "skarżąca", "strona", "beneficjent") jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z [...] stycznia 2017 r. znak [...] uchylająca decyzję Zarządu Województwa [...] z [...] czerwca 2016 r. w części dotyczącej zwrotu kwoty [...] zł wraz z należnymi odsetkami i w tym zakresie umarzająca postępowanie w pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymująca tę decyzję w mocy. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] listopada 2012 r. została zawarta umowa o dofinansowanie projektu nr [...] pt.: "[...]" pomiędzy Samorządem Województwa [...] - Wojewódzkim Urzędem Pracy w [...] a [...] "[...].". Skarżąca realizowała w partnerstwie z Gminą [...]. - Przedszkole w [...]. projekt o całkowitej wartości [...] zł w okresie realizacji od 1 września 2012 r. do 31 sierpnia 2014 r. Celem głównym projektu było wyrównanie szans edukacyjnych poprzez zwiększenie dostępności do pełnej oferty edukacyjnej wychowania przedszkolnego wygenerowanej grupie 15 dzieci w wieku 3 - 5 lat oraz umożliwienie 20 rodzicom z gminy wiejskiej [...] udziału w ofercie przedszkola i organizacji pracy placówki. Projekt został wytypowany do kontroli realizacji projektu przeprowadzonej w dniach 24 - 28 listopada 2014 r. przez Komisję Europejską (dalej jako: "KE") w ramach audytu systemu zarządzania i kontroli PO KL. W wyniku analizy dokumentacji projektowej kontrolerzy KE stwierdzili, że w ramach ww. projektu: koszty dotyczące specjalisty ds. programowych i monitoringu, ujęte w zadaniu nr 1, powinny być ponoszone w ramach zadania związanego z zarządzaniem projektu zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (dalej jako: "Wytyczne"). Powyższe jednocześnie powodowało zwiększenie wartości zadania zarządzanie projektem do wysokości 28% kosztów całkowitych projektu i przekraczało dozwolony limit dla ww. projektu wynoszący 25% jego kosztów całkowitych; beneficjent nie przedstawił metodyki alokacji kosztów pośrednich w ramach projektu wymaganej zgodnie z dokumentacją konkursową; logopeda, któremu beneficjent zlecił realizację zadań na podstawie umowy cywilnoprawnej, powinien dysponować wszelkim niezbędnym wyposażeniem do ich wykonania i dlatego też nie było uzasadnienia dla finansowania w ramach projektu zakupu akcesoriów i narzędzi dla ww. logopedy; w ramach projektu beneficjent założył wynagrodzenie dla nauczycieli wychowania przedszkolnego przy powierzeniu wykonania części zajęć tematycznych innym osobom: "np. prace ręczne, rytmika, wprowadzenie do informatyki, ogrodnictwo", przy czym zajęcia te wpisują się w standardowy program zajęć w szkołach dla nauczycieli wychowania przedszkolnego - dlatego też powinny być one prowadzone przez kompetentnych nauczycieli wychowania przedszkolnego i tym samym wynagrodzenie w wysokości 30,00 zł/h może być traktowane jako punkt odniesienia, a stawki zastosowane w projekcie nie powinny znacznie przekraczać ww. poziomu wynagrodzenia. Beneficjent natomiast rozliczał w ramach projektu odpowiednio: stawki 55,00 zł/h za prace ręczne i rytmikę, 70,00 zł/h za wprowadzenie do informatyki i 60,00 zł/h za ogrodnictwo. Powyższe okoliczności zostały ujęte w raporcie z przeprowadzonego audytu KE, zgodnie z którym wezwano stronę polską do nałożenia sankcji w zakresie ww. naruszeń. Po wielokrotnej wymianie korespondencji pomiędzy stroną polską a KE w zakresie powyższych ustaleń audytu została w dniu [...] września 2015 r. przekazana ostateczna wersja raportu, w którym wykazano, że w ramach projektu nr [...]: specjalista ds. programowych i monitoringu dokumentował i monitorował zadania wykonywane w ramach projektu, a więc faktycznie uczestniczył w zarządzaniu projektem i co wskazał beneficjent w punkcie 3.7 wniosku o dofinansowanie ww. projektu. Dla porównania personel w zadaniu nr 2 Pedagogizacja dzieci i rodziców został ograniczony wyłącznie do osób prowadzących zajęcia, natomiast koordynator edukacji (tj. koordynator pracy opiekuńczo-wychowawczej) nadzorujący to działanie został ujęty w zadaniu związanym z zarządzeniem projektem i tym samym personel w zadaniu nr 1 powinien również ograniczać się do nauczycieli prowadzących zajęcia; nie przeprowadzono przez Instytucję Pośredniczącą (dalej "IP") oceny zakresu zadań wykonanych przez partnera, złożoności projektu i czasu jego trwania celem zwiększenia limitu kosztów zarządzania projektem oraz nie zwiększyła tego limitu z 25% do 27%, na co zresztą wskazują zapisy wniosku o dofinansowanie projektu; zgodnie z Zasadami finansowania w ramach PO KL (dalej: "Zasady finansowania") dozwolony jest jedynie niewielki wzrost udziału procentowego kosztów pośrednich rozliczonych na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków w stosunku do udziału procentowego kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtem określonych odrębnie w zależności od wartości projektów, natomiast wskazany wzrost kosztów z 8% do 9,03% nie może być uznany za niewielki, "zważywszy, że 9% jest pułapem ustanowionym dla projektów o wartości niższej niż przedmiotowy projekt"; w Zasadach finansowania wskazano na konieczność uzasadnienia kosztów pośrednich rozliczanych na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków oraz udowodnienia konieczności i racjonalności ich poniesienia, natomiast uzasadnienie zawarte we wniosku o dofinansowanie projektu "ogranicza się do fragmentu "Zasad finansowania", gdzie stwierdzono, że beneficjent jest uprawniony do rozliczania kosztów pośrednich na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków oraz kosztów związanych z angażowaniem personelu". Audytorzy jednocześnie wskazali na poziom rozliczonych kosztów pośrednich w wysokości 10,35389% kosztów bezpośrednich; logopeda zatrudniony w ramach projektu powinien dysponować wszelkim wyposażeniem niezbędnym do wykonania swoich zadań, a ponadto "nie jest jasne, dlaczego mikrofon został zakupiony osobno (pozycja nr 37), gdyż nawet znacznie tańszy od zakupionego w ramach projektu zestaw do diagnozy problemów z mową (pozycja nr 35) jest zazwyczaj wyposażony w mikrofon"; czynności związane z rytmiką ujęte są w podstawie programowej wychowania przedszkolnego i tym samym stawka wynagrodzenia nie może przekroczyć stawki otrzymywanej przez nauczyciela wychowania przedszkolnego, czyli 30,00 zł/h; nie przedstawiono żadnych dowodów uzasadniających stawkę 70,00 zł/h (tj. ponad dwukrotnie wyższej od stawki wynagrodzenia nauczyciela wychowania przedszkolnego) za prowadzenie zajęć z informatyki, szczegółów dotyczących kwalifikacji osób prowadzących tej zajęcia i tym samym stawka ta nie powinna przekroczyć 30,00 zł/h. Z uwagi na powyższe KE wezwała stronę polską do obliczenia i zastosowania korekt finansowych dotyczących kwestionowanych wydatków. W dniu [...] grudnia 2015 r. IP wezwała beneficjenta do zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne. Następnie po wymianie korespondencji z beneficjentem i przedstawieniu dodatkowych wyjaśnień, WUP dokonał korekty ww. wezwania do zwrotu, jednocześnie zwiększając kwotę uznaną za niekwalifikowalną i ostatecznie w dniu [...] lutego 2016 r. IP wezwała beneficjenta do zwrotu środków w wysokości [...] zł. W związku z brakiem dokonania zwrotu ww. środków w wyznaczonym terminie, IP w dniu [...] marca 2016 r. poinformowała beneficjenta o wszczęciu postępowania administracyjnego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Zarząd Województwa [...] wydał decyzję nr [...] z [...] czerwca 2016 r. zobowiązującą beneficjenta do zwrotu środków w wysokości [...] zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych. Nie zgadzając się z ustaleniami organu l instancji Skarżąca złożyła w dniu [...] lipca 2016 r. odwołanie od ww. decyzji do Ministra Rozwoju, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek złożonego odwołania Minister Rozwoju decyzją nr [...] z [...] stycznia 2017 r. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej zwrotu kwoty [...] zł wraz z należnymi odsetkami i w tym zakresie umorzył postępowanie w pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy uznał wydatki w wysokości [...] zł za kwalifikowalne i niepodlegające zwrotowi. Natomiast kwotę w wysokości [...] zł – wydatki związane z wynagrodzeniem osoby prowadzącej zajęcia manualne oraz wynagrodzeniem opiekuna szkółki małego ekologa - za niekwalifikowalną i podlegającą zwrotowi przez Skarżącą. Zdaniem Ministra bezspornym jest, że część wydatków w ramach projektu została poniesiona niezgodnie z Wytycznymi, z uwagi na to, że beneficjent naruszył podrozdział 3.1 pkt 1 lit. b Wytycznych oraz § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu nr [...], gdyż nieracjonalnym i nieefektywnym było wypłacanie wynagrodzeń wyższych osobie prowadzącej zajęcia manualnych i osobie prowadzącej zajęcia małego ekologa niż innym osobom prowadzących również zajęcia wynikających z podstawy programowej w ramach przedmiotowego projektu. Tym samym powyższe stanowiło naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o którym mowa w art. 184 u.f.p. Skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ww. decyzję Ministra Rozwoju w części, w której organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez nieprawidłowe uznanie, iż zakres przedmiotowy realizowanych w ramach prowadzonego przez Skarżącą projektu zajęcia manualne i szkółka małego ekologa objęty był podstawą programową wychowania przedszkolnego uregulowaną w przepisach Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół, naruszenie przepisów prawa administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, w szczególności takich jak zakres czynności wykonywanych podczas zajęć manualnych oraz szkółki małego ekologa, realizowanych w ramach prowadzonego przez Skarżącą projektu, a w związku z powyższym oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na niekompletnym materiale dowodowym, a także poprzez zaniechanie dokonania wyczerpującej i wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, w szczególności poprzez nieuwzględnienie treści wniosku o dofinansowanie, naruszenie przepisu prawa administracyjnego, tj. art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie przez organ II Instancji odmiennej oceny kwalifikowalności wydatków poczynionych przez Skarżącą w ramach projektu, ich racjonalności i efektywności z punktu widzenia realizowania celów projektu w stosunku do oceny tych samych wydatków, dokonywanych w ramach tego samego projektu, przez tego samego beneficjenta (Skarżącą) i w niezmienionym stanie faktycznym, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2) i ust. 9 w zw. z art. 184 u.f.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie pomimo braku przesłanek, to jest wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji określającą kwotę do zwrotu przez Skarżącą i terminy naliczania odsetek oraz sposób zwrotu środków pomimo niespełnienia przesłanki wykorzystania przez Skarżącą środków przeznaczonych na realizację programów realizowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Powyższe zarzuty Skarżąca rozwinęła w motywach skargi oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części, tj. w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa [...] z [...] czerwca 2016 r. w części w jakiej została ona utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją i umorzenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach organów nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. , poz. 885 ze zm. dalej "u.f.p."). Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie zawartej w dniu [...] listopada 2012 r. pomiędzy Skarżącą a Zarządem Województwa [...], strona zobowiązała się przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu stosować aktualnie obowiązującą treść Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Zgodnie z Wytycznymi 3.1. pkt 1 lit. b wszystkie wydatki w ramach POKL są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają określone warunki, w tym są racjonalne i efektywne, tj. nie są zawyżone w stosunku do ceni stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami. Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo wymienionych w zaskarżonej decyzji, a które Sąd uznaje za prawidłowe, należy stwierdzić, iż jak wynika z zebranego materiału dowodowego, nieracjonalnym i nieefektywnym było wypłacanie wynagrodzeń wyższych osobie prowadzącej zajęcia manualne i osobie prowadzącej zajęcia małego ekologa niż innym osobom prowadzącym również zajęcia w ramach przedmiotowego projektu. Tym samym naruszone zostały procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o których mowa w art.184 u.f.p. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, kluczową kwestią w niniejszej sprawie nie jest to, czy zajęcia manualne oraz zajęcia małego ekologa, wpisują się w podstawę programową, określoną w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2012 r., (Dz. U. z 2012 r., poz. 977 z późn. zm; dalej: rozporządzenie), ale czy w sposób prawidłowy określono wysokość wynagrodzenia wypłacanego osobom prowadzącym te zajęcia. Należy bowiem zauważyć, że o sposobie realizowania podstawy programowej decyduje podmiot, który te podstawy ma obowiązek realizować. Fakt, iż Skarżąca zdecydowała się na praktyczną formę zajęć, rozbudowaną i dającą prawdopodobnie większą wiedzę, niż jest to wymagane w podstawie programowej, nie może oznaczać, że automatycznie wykraczają one ponad podstawę programową - wręcz przeciwnie - nadal stanowią realizację podstawy programowej, nawet jeśli w większym, niż standardowy, zakresie. Jak słusznie zauważył to organ, nawet gdyby uznać, że zajęcia szkółki małego ekologa oraz zajęcia manualne wykraczają poza podstawę programową, to nadal nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia dla podwyższania kwoty wynagrodzenia, w sytuacji, gdy sama Skarżąca przyznaje, że nauczyciele wychowania przedszkolnego, w związku z koniecznością realizowania całości podstaw programowych, są już przeciążeni obowiązkami, a ich praca jest wymagająca. Mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny, trudno uznać, że zajęcia szkółki małego ekologa czy manualne wymagały niestandardowego, ponadprzeciętnego zaangażowania w wykonywane obowiązki opiekuńcze, a w konsekwencji, osobom prowadzącym zajęcia należało wypłacić wynagrodzenie wyższe, niż nauczycielowi wychowania przedszkolnego. Jeżeli bowiem nauczyciel, mający do zrealizowania liczne, określone założenia, musi to zrobić przy stawce 30zł/h, to zupełnie niezrozumiale jest, dlaczego osoba mająca nieporównywanie mniej obowiązków, powinna otrzymać wynagrodzenie prawie dwukrotnie wyższe. Jak słusznie wskazał organ, takie wydatkowanie środków nie może zostać uznane za efektywne i racjonalne, bowiem jeżeli specjaliści, mający się przyczynić do realizacji podstawy programowej wymagali stawek dwukrotnie wyższych, to bardziej racjonalne byłoby zatrudnienie dodatkowych nauczycieli za stawkę zbliżoną do 30zł/h. Za chybiony należy uznać także zarzut, że organ nie ustalił zakresu zajęć manualnych oraz szkółki małego ekologa, ponieważ bez względu na ich zakres, kluczowe jest to, że doprowadziły do realizacji podstawy programowej, która z kolei jest realizowana przez nauczycieli wychowania przedszkolnego po dużo niższych stawkach. Jeżeli nawet, organizowane zajęcia miały ponadprzeciętną formę, wymagającą poniesienia dodatkowych kosztów, to na Skarżącej ciążył obowiązek, aby te okoliczności wskazać i uzasadnić. Fakt, iż organ dokonuje oceny odmiennej od twierdzeń strony w żaden sposób nie przesądza o tym, iż doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Strona postępowania, w swoim dobrze rozumianym interesie, powinna wykazać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Tymczasem skarżąca ograniczyła się do polemiki z ustaleniami organu. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, iż jeżeli Skarżący powołuje się na jakieś okoliczności, to powinien je udowodnić. Strona nie jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie tych okoliczności może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej. W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić, że w dobrze pojętym interesie strony było przedstawienie takich dowodów (dokumentów, wydruków stron internetowych, rozeznań rynku, opracowań, oświadczeń), które udowodniłyby, że wynagrodzenie osób prowadzących te zajęcia powinno być prawie dwukrotnie wyższe. Podsumowując uznać należy, iż organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego uznając, iż w sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. polegające na wykorzystaniu środków z naruszeniem procedur, co obligowało organ do podjęcia działań mających na celu zwrot środków. Obowiązek taki stanowi konsekwencję art. 2 ust. 7 rozporządzenia (WE) 1083/2006 definiującego nieprawidłowość jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Dla stwierdzenia nieprawidłowości wystarczające jest przy tym stwierdzenie, że naruszenie prawa wspólnotowego mogło spowodować szkodę rozumianą jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Z akt rozpoznawanej sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika ponadto, że organ odwoławczy zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. A zatem zarzuty skarżącej natury procesowej należy uznać za bezpodstawne. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. .