V SA/Wa 696/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2008 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w R. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... grudnia 2007 r. nr ... w przedmiocie zgłoszenie sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości; oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z ... grudnia 2007 r. o numerze ... Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie własne z ... czerwca 2007 r. w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca. Orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym: Pismem z 31 października 2006 r. G. Sp. z o. o. z siedzibą w R., będąca cudzoziemcem w rozumieniu ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 ze zm.), wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnych oznaczonych działek położonych w R.. o łącznej powierzchni ... ha będących własnością osób fizycznych. W toku postępowania z powyższego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – pismem z 5 kwietnia 2007 r. – zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Pismem z 11 maja 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wystąpił do spółki o podanie celu nabycia wnioskowanych nieruchomości. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie wnioskodawca poinformował organ, że planuje na tym terenie budowę domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Postanowieniem z ... czerwca 2007 r. o numerze ... Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnych w postaci działek wskazanych we wniosku. Uzasadniając takie stanowisko organ podniósł, iż według danych z rejestru gruntów działka stanowi grunty orne (RIIIa) a wnioskodawca nie załączył obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Podał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w ramach poradzonej przez siebie polityki nie zgłasza sprzeciwu na nabycie gruntów rolnych przez podmioty zagraniczne jedynie w tych przypadkach, gdy cudzoziemiec zapewni racjonalną gospodarkę rolną. Podkreślił, że zgodnie z przepisami ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały w gminie na terenie której położona jest chociaż część nabywanej nieruchomości rolnej. Wnioskodawca natomiast nie spełnia określonych w powyżej ustawie warunków. W świetle powyższego nabycie gruntów rolnych przez wnioskodawcę byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa. Od powyższego rozstrzygnięcia strona wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wyjaśniła, że nie przedstawiła planu zagospodarowana przestrzennego dotyczącego wnioskowanych nieruchomości z uwagi na jego brak a także, że szczegółowo opisała cel nabycia nieruchomości. Podała, że obszar do którego należy ul. ... stanowi teren intensywnej zabudowy mieszkaniowej i jak dotąd inwestorzy nie mieli problemów z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleń na budowę. Teren objęty wnioskiem oznaczony w rejestrze gruntów jako RIIIa, nie jest wykorzystywany na cele rolnicze. Natomiast sprzeciw Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oznacza sprzeczność z programem Rady Ministrów wspierania budownictwa mieszkaniowego. Rozpatrzenie wniosku strony skutkowało wydaniem zaskarżonego postanowienia z ... grudnia 2007 r. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że przedstawione przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty nie stanowią przesłanki do zmiany stanowiska i odstąpienia od zgłaszania sprzeciwu na nabycie nieruchomości przez wnioskodawcę. Zdaniem organu orzekającego niezmienny pozostaje fakt, że przedmiotowe nieruchomości są gruntami rolnymi klasy RIIIa, natomiast wnioskodawca zamierza wykorzystać przedmiotowy grunt niezgodnie z jego przeznaczeniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z ... czerwca 2007 r. Skarżąca wskazała na: 1. naruszenie art. 7 oraz 77 Ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nie wyjaśnionym w sposób wystarczający stanie faktycznym; 2. naruszenie art. 106 § 4 Ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mimo iż zaistniała taka konieczność; 3. naruszenie art. 11 Ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie zasadności przesłanek którymi organ kierował się w załatwieniu sprawy; 4. naruszenie art. 1 a ust. 1 Ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców – organ odmówił wydania zezwolenia na przejście własności nieruchomości mimo nie stwierdzenia istnienia przesłanek wyłączających takie nabycie. W uzasadnieniu strona podkreśliła, że sprzeciw organu oparty został na jedynym ustaleniu organu, że działka gruntu zostanie przeznaczona na realizację inwestycji budownictwa mieszkaniowego. Brakuje ustaleń i rozważań na okoliczność miejsca położenia oraz faktycznego charakteru tych nieruchomości, charakteru działek sąsiadujących oraz możliwość zmiany przeznaczenia gruntu w świetle obowiązujących przepisów. Skarżąca stwierdziła, że obszar na którym leżą nieruchomości dawno utracił faktyczny charakter gruntów ornych i stanowi on teren intensywnej zabudowy i zagospodarowania terenu o charakterze innym niż rolnym. Ponadto organ pominął powszechnie znane deklaracje Rady Ministrów RP o priorytecie jakim jest rozwój budownictwa mieszkaniowego i budowa nowych mieszkań a Skarżący w takim celu przedmiotowe nieruchomości ma zamiar nabyć. Dalej strona podała, że organ nie sprecyzował z jakiej konkretnie normy prawnej ochrona szczególnego interesu rolników prowadzących rodzinne gospodarstwa rolne wynika co stanowi naruszenie art. 107 k.p.a. Prawo do odmowy wydania zezwolenia powstaje właściwie wyłącznie w przypadkach o których mowa w art. 1 a ust. 1 Ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców w szczególności gdy nabycie nieruchomości spowoduje zagrożenie dla obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a także sprzeciwiają się temu względy polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa. W przedmiotowej sprawie takie okoliczności nie zachodzą. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Sąd administracyjny badając zaskarżony akt administracyjny ustala, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi stwierdzić należy, iż jest ona nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758), nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych i administracji, jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Sprzeciw jest wyrażany w ramach współdziałania organów, o którym mowa w art. 106 k.p.a. W orzecznictwie i doktrynie jednolicie przyjmuje się, że zakres i przedmiot stanowiska organu współdziałającego ograniczone są nie tylko przedmiotem sprawy administracyjnej ale także zakresem zadań organu współdziałającego (wyrok NSA z dnia 20 listopada 1997 r., V SA 2699/96/, ONSA 1998/4/123, z glosą aprobującą J. Borkowskiego, OSP 1999, nr 3, poz. 56). Przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie zakreślają merytorycznego zakresu oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jednakże powinna ona dotyczyć tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu orzekającego, czyli w tym konkretnym wypadku szeroko pojętymi zagadnieniami z zakresu kształtowania ustroju rolnego państwa. Taki zakres badania wniosku przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi wyznacza art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.), zgodnie z którym dział rozwój wsi obejmuje m. in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Minister obligowany jest więc dokonać oceny zamiaru wnioskodawcy co do charakteru planowanej działalności pod kątem gospodarki rolnej. Poza sporem jest to, iż objęte wnioskiem Skarżącej niezabudowane nieruchomości położone w R. obejmujące działki o nr ... o łącznej pow. ... ha mają charakter rolniczy (wypisy z rejestru gruntów - akta administracyjne). Winny być zatem wykorzystane rolniczo. Prowadzenie działalności rolniczej zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2003 r., Nr 64, poz. 592), jest nią prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. O istotnym znaczeniu przepisów ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego - dla przedmiotowej sprawy rozstrzyganej przez Sąd - stanowi art. 1a ust. 6 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, zgodnie z którym nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo z zachowaniem przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na przedmiotowych gruntach Skarżąca zamierza wybudować domy jednorodzinne w zabudowie szeregowej. Planowana przez skarżącą działalność nie jest więc działalnością rolniczą. W tym kontekście, jako nie przekraczającą granic swobodnej oceny dowodów uznać należy ocenę organu, iż Skarżąca zamierza wykorzystać grunty niezgodnie z ich przeznaczeniem co byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa. Oceny Sądu w powyższym zakresie nie zmienia argumentacja Skarżącej podkreślającej w uzasadnieniu skargi, że obszar na którym położone są nieruchomości objęte wnioskiem utraciły fatycznie charakter gruntów ornych i stanowi on teren intensywnej zabudowy mieszkaniowej. Jak wynika z akt sprawy, na wnioskowany obszar brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma natomiast znaczenia, czy na chwilę obecną nieruchomość jest wykorzystywana na cele rolnicze. O rolniczym charakterze gruntu przesądza bowiem jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób jego aktualnego wykorzystywania (patrz. postanow. SN z 28.01.1999 r., sygn. akt III CKN 140/98, LEX nr 50652). Nieuzasadnione są zarzuty skargi - naruszenia art. 7, 77 oraz 106 § 4 k.p.a., sprowadzające się do stwierdzenia, że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego a rozstrzygnięcie oparte zostało na nie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy. W ocenie Sądu organ orzekający prawidłowo ustalił istotne okoliczności faktyczne sprawy, zarówno co do rolniczego przeznaczenia gruntów objętych wnioskiem Skarżącej jak również planowanej przez Skarżącą inwestycji budowlanej na tych gruntach - co stanowiło podstawę faktyczną wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Brak jest podstaw do uznania zarzutu naruszenia art. 11 oraz art. 107 k.p.a., jako uzasadniającego uwzględnienie skargi. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: p.p.s.a, podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza, że co prawda uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odnosi się do przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, to jednak organ w sposób czytelny wyartykułował przesłanki, jakimi się kierował zgłaszając sprzeciw na udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości. Wskazać również warto, że zaskarżonym postanowieniem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własne postanowienie z ... czerwca 2007 r. wraz z jego uzasadnieniem stanowiącym integralną część tego rozstrzygnięcia. Znalazło się tam odwołanie do omówionych już powyżej przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przyjął, uwzględniając interes społeczny, że za sprzeciwem przemawiają interesy rolnictwa, gdyż nieruchomość przeznaczona jest na cele rolne a wnioskodawca nie spełnia kryteriów preferowanych przez ustawę o kształtowaniu ustroju rolnego dla nabywców nieruchomości rolnych. Całkowicie chybiony, w ocenie Sądu, jest zarzut naruszenia art. 1 a ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Przepis ten określa przesłanki do udzielenia zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemców, a orzekanie w tym przedmiocie należy – zgodne z art. 1 ust. 1 ustawy -do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Ponadto jak już zostało wyjaśnione przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie regulują zakresu merytorycznej oceny wniosku cudzoziemca o nabycie nieruchomości rolnej położonej w Polsce przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który jako organ współdziałający, powinien kierować się zakresem własnych zadań, wynikającym z powołanych przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz ustawy o działach administracji rządowej. Zatem do skutecznego zgłoszenia sprzeciwu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na nabycie nieruchomości rolnej przez cudzoziemca nie jest wymagane – wbrew stanowisku Skarżącej - wykazanie, że cudzoziemiec nie spełnia przesłanek przewidzianych w art. 1 a ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.