V SA/Wa 697/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Danuta Dopierała, Asesor WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2008 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. w M. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości; 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; Spółka "B." Sp. z o.o. z siedzibą w M. [...] czerwca 2007 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej oznaczonej działkami nr 1/32, 1/35, 1/37, 1/38 o łącznej powierzchni 4,1470 ha, położonej w miejscowości Ł., w województwie [...] stanowiącej własność gminy M. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z [...] lipca 2007 r. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska w sprawie wniosku spółki. Postanowieniem z [...] lipca 2007 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 ze zm.) zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca - "B." Sp. z o.o. - ww. nieruchomości rolnej. W uzasadnieniu postanowienia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że dla przedmiotowych działek brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Według danych z ewidencji gruntów ww. nieruchomość stanowi pastwiska trwałe klasy VI oraz grunty zadrzewione i zakrzewione klasy VI. Minister Rolnictwa zauważył, iż przedmiotem działalności spółki jest w szczególności wykonywanie robót ogólnobudowlanych, działalność w zakresie projektowania budowlanego, urbanistycznego i technologicznego. Spółka na przedmiotowej nieruchomości zamierza stworzyć zaplecze gastronomiczno - sportowe dla planowanego kompleksu mieszkalno - hotelowego. Odnosząc się do stwierdzenia spółki, iż przedmiotowe działki od lat nie były użytkowane i obecnie całkowicie nie nadają się do użytkowania rolniczego, Minister Rolnictwa wyjaśnił, iż nie zgłasza sprzeciwu na nabywanie gruntów rolnych przez cudzoziemców jedynie w tych przypadkach, gdy cudzoziemiec zapewni racjonalną gospodarkę rolną. W omawianej sprawie przedmiotem działalności spółki nie jest działalność rolnicza i działki nie będą wykorzystywane pod produkcję rolną. Dodatkowo stwierdził, że o rolniczym charakterze nieruchomości decydują agronomiczne właściwości gruntów i potencjalna możliwość ich wykorzystania, a nie sposób ich aktualnego wykorzystania czy też fakt odłogowania. Dodał, że przedmiotowa nieruchomość, nawet jeżeli nie jest wykorzystywana rolniczo, to może w dowolnym czasie być przywrócona do produkcji rolnej i być przeznaczona na powiększenie gospodarstw rodzinnych. W związku z powyższym, Minister Rolnictwa - mając na uwadze fakt, że wnioskodawca nie zamierza wykorzystywać przedmiotowych gruntów zgodnie z ich rolniczym charakterem, a jednocześnie brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającego te grunty na cele nierolne - stwierdził, że z punktu widzenia interesów rolnictwa nie ma przesłanek do wyrażenia zgody na powyższą transakcję. Spółka pismem z [...] sierpnia 2007 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie zaskarżonego postanowienia. Podniosła, że organ w postanowieniu stwierdził, że brak sprzeciwu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy cudzoziemiec, na gruntach rolnych będących przedmiotem wniosku o zezwolenie na ich nabycie, prowadził będzie racjonalną gospodarkę rolną. Tymczasem - zdaniem spółki - ustawodawca nie ograniczył do tak wąskiego zakresu sytuacji, w których cudzoziemiec może ubiegać się o wydanie zezwolenia na nabycie gruntów o charakterze rolnym, ponieważ art. 1 a ust. 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, zastrzega jedynie, że nabycie takie następuje z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Zasady wymienione w tej ustawie - dotyczące głównie poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych i zapobieganiu nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych, nie przewidują żadnych dodatkowych ograniczeń w sytuacji, gdy nabywcą gruntów rolnych zamierza zostać cudzoziemiec. Spółka powołując się na art. 461 i 553 Kodeksu cywilnego - definiujących pojęcie nieruchomości rolnej oraz gospodarstwa rolnego - wywiodła, że nie każdy grunt, formalnie ujęty w stosownej ewidencji jako grunt o charakterze rolnym, a jedynie taki, który służy lub potencjalnie może służyć prowadzeniu działalności wytwórczej w rolnictwie, może stać się częścią gospodarstwa rolnego, w tym także rodzinnego. Spółka posiłkując się opinią biegłego gleboznawcy z 5 czerwca 2007 r. podkreśliła, że przedmiotowe grunty nie są i nigdy nie będą mogły być użytkowane na cele rolnicze. Powołując się na kolejną opinię gleboznawczą z 31 lipca 2007 r. stwierdziła, że grunty te są całkowicie nieprzydatne do celów rolniczych, ponieważ grunty te mają najniższą wartość rolniczą (Ps VI i Lz Ps VI), a dodatkowo ich wartość obniża fakt, że gleba je pokrywająca wytworzona jest z pisaków wydmowych o bardzo słabym, niezwiązanym z tym piaskiem materiałem próchniczym, co - zdaniem spółki - pozwala na stwierdzenie, iż przedmiotowe działki są rolniczymi nieużytkami. Zdaniem spółki, zbycie przedmiotowych działek z uwagi na ich nikłą, a nawet zerową wartość glebową i niemożność prowadzenia działalności rolniczej, nie naruszy interesów polskiego rolnictwa. Spółka zwróciła również uwagę, iż działki te położone są tuż przy drodze o wybitnie turystycznym wypoczynkowym charakterze - kurortów letnich M. i Ł. Jest to obszar na którym nie jest w zasadzie prowadzona żadna działalność rolnicza, a zatem argument o przeznaczeniu ich na powiększenie gospodarstw rolnych, nie tylko z uwagi na warunki glebowe, ale i całkowity brak takich gospodarstw nie może się ostać. Ponadto spółka zauważyła, iż w uchwalonym przez Gminę M. "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy", jak również w przygotowywanym planie zagospodarowania przestrzennego, działki te przeznaczone są na cele nierolnicze. Zapis ten w studium, zmieniający przeznaczenie przedmiotowych działek determinuje ostateczny kształt planu, który w myśl przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinien być zgodny z ustaleniami studium. Spółka do wniosku załączyła opinię gleboznawczą z 31 lipca 2007 r. oraz oświadczenie Gminy M. Rozpoznając sprawę ponownie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] grudnia 2007 r. nr [...] - wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ podtrzymał argumenty wskazane w zaskarżonym postanowieniu i stwierdził, iż brak jest podstaw do zmiany poprzedniego stanowiska z uwagi na brak przedstawienia przez wnioskodawcę racjonalnych argumentów mogących stanowić przesłankę do zmiany stanowiska i wyrażenia zgody na nabycie przedmiotowych gruntów. Odnosząc się do przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M." stwierdził, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie ma w przedmiotowej sprawie mocy wiążącej dla Ministra Rolnictwa. Na powyższe postanowienie spółka [...] stycznia 2008 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W motywach skargi powtórzyła argumenty i zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] sierpnia 2007 r. Podkreśliła, iż w jej ocenie zaskarżone postanowienie narusza w sposób oczywisty całokształt przepisów dotyczących nabywania nieruchomości przez cudzoziemców, poprzez przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego w toku zgłaszania zaskarżonego sprzeciwu. Dodatkowo wskazała, iż z dniem przystąpienia Polski do Unii Europejskiej została zniesiona zasada pełnej reglamentacji w zakresie nabywania nieruchomości przez cudzoziemców na rzecz zasady swobody obrotu nieruchomości z udziałem obywateli lub przedsiębiorców państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Także konieczność uzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnych, ma charakter stanu przejściowego, ponieważ założeniem ustawodawcy jest dążenie do całkowitej swobody zbywania nieruchomości, także rolnych, na rzecz podmiotów z kręgu Europejskiego Obszaru Gospodarczego, która nastąpi po upływie zakreślonego terminu, co - zdaniem spółki - powinno być brane pod uwagę przez organ wydawaniu zaskarżonego postanowienia. W ocenie spółki zaskarżony sprzeciw został wyrażony w oparciu o błędną interpretację zarówno przepisu art. 1a ust. 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, jak i art. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w omawianym zakresie Sąd uznał, że zarzuty skarżącej zasługują na uwzględnienie. Kwestia odmowy lub wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca ma charakter uznania administracyjnego, nie oznacza to jednak dowolności, ponieważ zgodnie z art. 7 k.p.a. - organ administracji jest zobowiązany do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, rozważenia wszystkich argumentów podniesionych przez stronę i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, w tym przypadku polskiej spółki prawa handlowego uznawanej za cudzoziemca tylko przy nabyciu nieruchomości. W przedmiotowej sprawie sprzeciw Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi został oparty na ustaleniu, że działki gruntu o łącznej powierzchni 4,1470 ha, stanowiące pastwiska trwałe klasy VI oraz grunty zadrzewione i zakrzewione klasy VI, zostaną przeznaczone przez skarżącą, w przypadku ich nabycia na zaplecze gastronomiczno - sportowe planowanego kompleksu mieszkalno - hotelowego. Jest to jedyne ustalenie w sprawie. Brakuje ustaleń i rozważań okoliczności miejsca położenia tych działek, charakteru działek sąsiadujących, możliwości zmiany przeznaczenia gruntu w świetle obowiązujących przepisów. Należy podkreślić, że polskie ustawodawstwo nie stanowi bezwzględnego zakazu zmiany przeznaczenia gruntu rolnego. Przeciwnie, ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) wprowadza możliwości zmiany przeznaczenia gruntu w ograniczonym zakresie. Ustala tryb i przesłanki zmian. Zatem Minister Rolnictwa powołując się na zamierzoną przez skarżącą zmianę przeznaczenia gruntu rolnego, powinien się do ww. kwestii odnieść. Wymaga to zarówno podniesiona z art. 7 k.p.a. przesłanka rozważenia interesu społecznego, a więc polityki rolnej, która w części niewątpliwie będzie wchodziła w zakres polityki społecznej, tj. przesłanki wymaganej art. 1 a ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców oraz wymaga tego druga przesłanka z art. 7 k.p.a. tj. słuszny interes spółki. Skarżąca spółka zarówno we wniosku, jak i w późniejszych pismach wskazywała, że sąsiadujące nieruchomości przeznaczone są pod budowę kompleksu hotelowego, a przedmiotowe działki stanowią ich naturalne zaplecze i w związku z tym wykorzystywanie ich - nawet gdyby to było możliwe na cele rolnicze - kłóciłoby się z rekreacyjnym charakterem całego obszaru (na dowód czego przedstawiła oświadczenie Wójta Gminy w M. z 1 sierpnia 2007 r.). Wskazywała także, że przedmiotowe grunty nie nadają się na uprawy rolnicze na dowód czego przedstawiła dwie opinie gleboznawcze z których wynika, że gleby przedmiotowych działek ze względu na śladową zasobność pokarmową są tzw. rolniczymi nieużytkami. Minister Rolnictwa nie odniósł się do tych twierdzeń. Powyższe stanowi o istotnym uchybieniu - mającym wpływ na wynik sprawy - przepisu art. 7 k.p.a., a także przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nakładającego na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Słusznym jest zarzut skarżącej w części dotyczącej, iż ustalenia i rozważania Ministra Rolnictwa wymagają przesłanki z art. 1 a ust. 1 i 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, tj.: względy dotyczące polityki społecznej, więzi cudzoziemca z Polską oraz zachowanie wymagań ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Wynika to z wykładni funkcjonalnej ww. przepisu i art. 1 tejże ustawy. Minister Rolnictwa otrzymał od ustawodawcy prawo składania sprzeciwu co do określonej czynności Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji tj. zgody na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca. Zgoda może być wyrażona przy spełnieniu określonych przesłanek. Zatem sprzeciwiając się takiej zgodzie trzeba do tych przesłanej się odnieść. Powyższych ustaleń i rozważań zaskarżone postanowienie nie zawiera. Dodatkowo Sąd wskazuje na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., bowiem w aktach administracyjnych brak jest dowodu wezwania spółki przed wydaniem postanowienia do wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania dowodów i materiałów. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien mieć na względzie powyższe uwagi i w konsekwencji opinię swą wyrazić po dokładnym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu rzeczywistych interesów wskazanych w art. 7 k.p.a., czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. W oparciu o powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie z mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. Podstawę stwierdzenia, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.