V SA/Wa 699/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Barbara Mleczko- Jabłońska (spr.), Protokolant - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Z. [...] T. S.A. z siedzibą w S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości; I Uchyla zaskarżone postanowienie II Stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2007 r. Zakłady [...] "T." Spółka Akcyjna w S. zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości oznaczonych działkami o nr: [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonych w K., woj. [...] będących własnością osób fizycznych. Uzasadniając złożony wniosek spółka wskazała, iż przedmiotowe nieruchomości nabywane są w celu rozbudowy istniejącego zakładu z uwagi na bardzo duże zainteresowanie na rynku nabywaniem produkowanych przez nią [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] września 2007 r. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska w sprawie wniosku spółki Zakłady [...] "T." S.A. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgłosił sprzeciw na nabycie objętych wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2007 r. nieruchomości. Motywując swoje rozstrzygnięcie wskazał, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta K. już nie obowiązuje, natomiast zgodnie z wypisem z rejestru gruntów przedmiotem wniosku spółki są grunty rolne, które chce ona wykorzystać na swoje statutowe cele, które nie są rolne, a więc niezgodnie z interesem rolnictwa. Wskazał, iż takiemu nabyciu nieruchomości rolnych sprzeciwiają się względy polityki społecznej. Pismem z dnia 22 października 2007 r. wnioskodawca zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się uchylenia wydanego w tej sprawie postanowienia z dnia [...] października 2007 r. i wyrażenia zgody na nabycie wskazanych we wniosku z dnia 26 kwietnia 2007 r. nieruchomości. Wskazał, że działki objęte wnioskiem stanowią od wielu lat nieużytki, przylegają do granic zakładu wnioskodawcy i nie były wykorzystywane w żaden rolniczy sposób. Pozostawienie zatem tych działek w rękach ich dotychczasowych właścicieli nie pozwala w żaden sposób twierdzić, że zostaną one wykorzystane rolniczo. W związku z powyższym, zdaniem wnioskodawcy, brak jest podstaw do przyjęcia, że interes rolnictwa polega na ochronie stanu polegającego na niezagospodarowaniu w żaden sposób ziemi w większej części należącej do gruntów niskiej klasy. W ocenie wnioskodawcy, interes rolnictwa, nie sprowadza się jedynie do aspektu uprawy ziemi, a przejawia się również w rozwoju terenów wiejskich i we wzroście zamożności ich mieszkańców, a rozwój zakładu wnioskodawcy zapewnia pracę wielu mieszkańcom K. i okolic oraz wpływy do budżetów lokalnych gmin, które bez tego należałyby do najuboższych w Polsce. W związku z powyższym wnioskodawca zarzucił Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że zgłaszając sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie przez spółkę wskazanych we wniosku nieruchomości nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie rzeczywistego wykorzystania tych działek na dzień składania wniosku, a także nie wziął pod uwagę interesu ogólnego i słusznego interesu obywatela. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. wydanym na skutek ponownego rozpoznania sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] października 2007 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazał, iż przedmiotowe nieruchomości są gruntami rolnymi, a zatem zamierzenia wnioskodawcy tj. inwestycje rozwojowe fabryki, stoją w sprzeczności z rolniczym charakterem gruntów. Wskazał ponadto, że w przypadku gruntów rolnych zgodnie z art. 1a ust. 5 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 ze zm.) powierzchnia nabywanej nieruchomości powinna być uzasadniona rzeczywistymi potrzebami wnioskodawcy wynikającymi z charakteru prowadzonej działalności gospodarczej. Tymczasem wnioskodawca nie poparł wniosku żadną dokumentacją w tym zakresie, przede wszystkim nie wykazał, że na nabywanych gruntach rolnych może być realizowana deklarowana przez niego rozbudowa zakładu mimo braku planu zagospodarowania przestrzennego. Zakłady [...] "T." Spółka Akcyjna wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie z dnia [...] grudnia 2007 r., wnosząc o jego zmianę poprzez wyrażenie zgody na nabycie przez skarżącą wskazanych we wniosku nieruchomości, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi spółka ponownie wskazała, że nabywane nieruchomości stanowią od wielu lat nieużytki, niewykorzystywane przez ich dotychczasowych właścicieli w żaden rolniczy sposób, a ponadto przylegają one do granic zakładu skarżącej. Tym samym nie można stwierdzić, że nabycie wnioskowanych nieruchomości jest sprzeczne z "interesem rolnictwa". Ponadto skarżąca odnosząc się do zarzutu Ministra, że spółka nie wykazała, że na zamierzony cel jest jej niezbędna wnioskowana powierzchnia gruntów, stwierdziła, że na etapie postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie decyzji organ nie wyraził żadnych wątpliwości we wskazanym wyżej zakresie. W toku postępowania Minister Rolnictwa nie zażądał bowiem żadnych dodatkowych dokumentów celem dokładnego wyjaśnienia sprawy, co powinien uczynić skoro miał w tym zakresie wątpliwości. A zatem Minister nie starał się w sposób wyczerpujący zebrać materiału dowodowego, ani dokładnie wyjaśnić stanu rozpoznawanej sprawy. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono więc naruszenie przepisów prawa procesowego oraz przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego przez pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy słusznego interesu indywidualnego skarżącej oraz interesu społecznego, tj. naruszenie art. 7, 75 § 1, 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając zaskarżone postanowienie w wyżej wskazanym zakresie uznał, że nie może ono pozostać w obrocie prawnym, bowiem zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 ze zm.) nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jeżeli sprzeciwu, w formie postanowienia, nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Stosownie do art. 1a ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców zezwolenie, o którym mowa w art. 1 ust. 1, jest wydawane na wniosek cudzoziemca, jeżeli: 1) nabycie nieruchomości przez cudzoziemca nie spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a także nie sprzeciwiają się temu względy polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa; 2) wykaże on, że zachodzą okoliczności potwierdzające jego więzi z Rzecząpospolitą Polską. Zgodnie z art. 1a ust. 2 powołanej ustawy okolicznościami, które potwierdzają więzi cudzoziemca z Rzecząpospolitą Polską mogą być w szczególności: 1) posiadanie polskiej narodowości lub polskiego pochodzenia; 2) zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej; 3) posiadanie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony lub na osiedlenie się; 4) członkostwo w organie zarządzającym przedsiębiorców wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 4; 5) wykonywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej działalności gospodarczej lub rolniczej, zgodnie z przepisami prawa polskiego. Powierzchnia nieruchomości nabytych przez cudzoziemca w przypadku określonym w art. 1a ust. 2 pkt 5 powinna być uzasadniona rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności gospodarczej. Nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo, z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (art. 1a ust. 5 i 6 cyt. ustawy). Niewątpliwie skarżąca spółka jest cudzoziemcem w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, zaś działki objęte wnioskiem, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, zostały sklasyfikowane jako grunty orne klasy IVa, IVb, V, VI, łąki i pastwiska klasy IV, V, VI, oraz rowy i drogi. Nie przesądzając w niczym ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zgody na nabycie przez Zakłady [...] "T." Spółka Akcyjna w S. nieruchomości wskazanych we wniosku z dnia 26 kwietnia 2007 r. o łącznej powierzchni [...] ha, położonych w K. stanowiących własność różnych osób fizycznych stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 §1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na mocy art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, natomiast przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Kwestia odmowy lub wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca ma charakter uznania administracyjnego, nie oznacza to jednak dowolności. Organ orzekający winien bowiem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz mieć na uwadze interes społeczny i słuszny interes strony. W rozpoznawanej sprawie obowiązkom tym uchybiono. Zgłaszając sprzeciw Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził jedynie, że dla przedmiotowych nieruchomości brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże jak wynika z wypisu z rejestru gruntów omawiane nieruchomości zostały sklasyfikowane jako grunty rolne. Podniósł, że wnioskodawca zamierza wykorzystać nabywane nieruchomości rolne na cele nie rolne, co jest sprzeczne z interesem rolnictwa i z tego powodu nabyciu omawianych nieruchomości sprzeciwiają się względy polityki społecznej. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powtórzył wcześniejsze argumenty, a jednocześnie po raz pierwszy wskazał powołując się na art. 1a ust. 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, nie prowadząc w tym zakresie żadnego postępowania, że wnioskodawca nie wykazał, że na rozbudowę zakładu jest mu niezbędna wnioskowana powierzchnia gruntów. Trafne są zatem zarzuty skargi, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy i bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. W konsekwencji zawarta w zaskarżonym postanowieniu ocena jest dowolna, ogólnikowa i wykracza poza zakres uznania administracyjnego. Organ nie odniósł się do twierdzeń i zarzutów odnośnie planowanego sposobu wykorzystania nieruchomości podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego. Nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie aktualnego wykorzystania przedmiotowych nieruchomości, a także nie wziął pod uwagę faktu, że wnioskowane nieruchomości są małe o areale od 0,3411 ha do 0,7578 ha i stanowią głównie grunty niskiej klasy, a także rowy melioracyjne i drogi. Natomiast ustalenia swoje oparł jedynie na danych z wypisu rejestru gruntów, bez odniesienia do przeznaczenia gruntu w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta K. i bez wskazania aktualnych kierunków polityki rolnej na terenie, gdzie znajdują się przedmiotowe nieruchomości. Zgłaszając sprzeciw Minister nie wziął także pod uwagę podnoszonego przez stronę faktu, że położenie wskazanych nieruchomości bezpośrednio w sąsiedztwie zakładu wnioskodawcy praktycznie uniemożliwia przeznaczenie tych nieruchomości pod produkcję rolną. Nie uwzględniono także wykazywanych okoliczności, że przedmiotowe nieruchomości od wielu lat stanowią nieużytki, niewykorzystywane przez ich obecnych właścicieli w żaden rolniczy sposób. Bez wątpienia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozstrzygając w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej przez cudzoziemca kieruje się przede wszystkim preferencjami prowadzonej przez siebie polityki rolnej (patrz wyrok WSA w Warszawie z 4 czerwca 2004 r. sygn. akt V SA 5153/03), a o charakterze nieruchomości istotnie decyduje jej przeznaczenie nie zaś fakt jej nierolniczego wykorzystania, to jednak sprzeciw organu z powołaniem się jedynie na ogólne względy polityki rolnej nie może być dowolny, a winien znaleźć odniesienie do okoliczności konkretnej sprawy. Ponadto Sąd zwraca uwagę na niekonsekwentne działanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który w postanowieniu z dnia [...] października 2007 r. odmowę wyrażenia zgody na nabycie wnioskowanych nieruchomości uzasadnia względami polityki rolnej, a w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2007 r., utrzymującym w mocy powyższe postanowienie, podnosi, że skarżąca nie wykazała, zgodnie z art. 1a ust. 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, że na rozbudowę zakładu jest jej niezbędna wnioskowana powierzchnia gruntów. Zdaniem Sądu, jeśli organ miał wątpliwości co do wskazanej kwestii, to powinien wezwać skarżącą spółkę do złożenia stosownych wyjaśnień, a nie stwierdzać autorytarnie, nie prowadząc żadnego postępowania w powyższym zakresie, że skarżąca nie poparła wniosku żadną dokumentacją. W ocenie Sądu odwołanie się przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do interesu społecznego wyłącznie na gruncie rozwiązań ustawowych, bez rozważenia realiów konkretnej sprawy i rzeczywistej działalności strony czyni, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o uznanie administracyjne noszące cechy dowolności a nie zapisanej w art. 80 k.p.a. zasady swobody oceny dowodów i podejmowania decyzji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien mieć na względzie powyższe uwagi i w konsekwencji opinię swą wyrazić po dokładnym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu rzeczywistych interesów wskazanych w art. 7 k.p.a., czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Ponowne rozpoznanie sprawy otworzy także możliwość wyjaśnienia celowości, pod kątem niezbędnych potrzeb zakładu, ubiegania się przez skarżącą o nabycie gruntów o łącznej powierzchni ponad [...] ha. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, jako wydane z naruszeniem prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę stwierdzenia, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.