V SA/Wa 700/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant: - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania; 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w K. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: [...]) z siedzibą w K. jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2014 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nakładającej na przedsiębiorcę karę w łącznej kwocie 53.226,87 zł z tytułu wnioskowania o refundację wyższą niż stosowana do wymienionych w tej decyzji wniosków o refundację WPR1 oraz zobowiązującej do zapłaty tej kwoty. Prezes Agencji Rynku Rolnego ww. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nałożył na [...] karę w łącznej kwocie 53.226,87 zł z tytułu wnioskowania o refundację wyższą niż stosowana do wymienionych w tej decyzji wniosków o refundację WPR1 oraz zobowiązał Spółkę do zapłaty tej kwoty. Decyzja została doręczona stronie dnia 2 grudnia 2013 r. Odwołanie od decyzji strona wysłała listem poleconym, nadając list w placówce Poczty Polskiej w S. dnia 16 grudnia 2013 r. Odwołanie wpłynęło do Agencji Rynku Rolnego (dalej: ARR) dnia 18 grudnia 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: MRiRW) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając postanowienie MRiRW powołał się na art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz. U. Nr 97, poz. 963, z późn. zm., dalej: ustawa), który stanowi, że z zastrzeżeniem warunków i zasad określonych w przepisach prawa wspólnotowego, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem m.in. art. 57 § 5, zgodnie z którym termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Stwierdził, że wobec powyższego termin do wniesienia odwołania uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem odwołanie wpłynie do Agencji Rynku Rolnego. Termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 16 grudnia 2013 r., a odwołanie strony wpłynęło do ARR dnia 18 grudnia 2013 r., czyli po upływie terminu do jego wniesienia. Wskazał również, że wobec wyłączenia przez art. 4 ustawy stosowania art. 58-60 k.p.a. normujących kwestie związane z przywracaniem terminu, w rozpoznanej sprawie nie ma zastosowania instytucja przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Prezes ARR powołał się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których stwierdzono, że art. 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą jest przepisem regulującym procedurę w sprawach dotyczących refundacji wywozowych i kar, to jest w sprawach uregulowanych pod względem materialnym w przepisach wspólnotowych. Na powyższe postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania tj. art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą w zw. z art. 57 § 5 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie ma zastosowanie wyłączenie zawarte w przepisie art. 4 tej ustawy wykluczające m.in. stosownie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, iż odwołanie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] listopada 2013 roku zostało złożone po upływie terminu do jego wniesienia; naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy przedmiot decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] listopada 2013 roku objęty jest zakresem regulacji rozporządzenia Komisji (WE) nr 612/2009 z dnia 7 lipca 2009 roku ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych oraz ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, na co wskazuje również podstawa prawna decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] listopada 2013 roku. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa, v: art. 145 § 1 p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w granicach kompetencji przysługujących na podstawie ww. ustaw sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, a postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym jego uchylenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu prowadzonym w sprawie nałożenia kary z tytułu wnioskowania o refundację wyższą niż stosowana i zobowiązania strony do zapłaty kary. Zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia ma ustalenie, czy w sprawie ma zastosowanie art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy określa ona zasady administrowania obrotem towarami z zagranicą oraz, w zakresie uzupełniającym przepisy prawa wspólnotowego, zasady obrotu towarami z krajami trzecimi dokonywanego na podstawie przepisów tego prawa. W myśl art. 1 ust. 2 ustawy jej przepisów nie stosuje się do obrotu towarami z zagranicą oraz do obrotu towarami z krajami trzecimi w takim zakresie, w jakim obrót ten jest uregulowany odrębnymi przepisami prawa. Ustawa składa się z pięciu działów: dział I to "Przepisy ogóle", dział II to "Obrót towarami z krajami trzecimi dokonywany na podstawie przepisów prawa wspólnotowego", dział III "Środki administrowania obrotem towarowym z zagranicą ", dział IIIa to "Kary pieniężne", dział IV zawiera "Zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe". W dziale II i III zostały umieszczone odpowiednio: art. 4 w brzmieniu "Z zastrzeżeniem warunków i zasad określonych w przepisach prawa wspólnotowego, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 10, art. 57 § 5, art. 58-60, art. 75, art. 76 § 2 i 3, art. 77 § 2-4, art. 78-88 oraz art. 97-103." i art.11 w brzmieniu "Jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 10, art. 57 § 5, art. 58-60, art. 75, art. 76 § 2 i 3, art. 77 § 2-4, art. 78-88 oraz art. 97-103." Należy podkreślić, że oba artykuły stanowiące o wyłączeniu stosowania tych samych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zostały umieszczone w dziale I zawierającym przepisy ogólne, ale w dwóch działach zawierających regulacje szczegółowe, co wskazuje, że intencją ustawodawcy było wyłączenie stosowania określonych przepisów k.p.a. tylko w ściśle określonych sprawach wymienionych w dziale II i III. Ponieważ w rozpoznanej sprawie MRiRW stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania powołując się na wyłączenia z art. 4 ustawy należało ustalić jakiego rodzaju sprawy zostały uregulowane w dziale II. Otóż w dziale II uregulowane są sprawy udzielania pozwoleń na przywóz lub wywóz towarów jeżeli z przepisów prawa wspólnotowego w zakresie administrowania obrotem towarami z krajami trzecimi wynika obowiązek uzyskania pozwolenia, warunkującego w szczególności dopuszczenie towaru do obrotu na obszarze celnym Wspólnoty, dopuszczenie towaru do obrotu na obszarze celnym Wspólnoty przy zastosowaniu stawek celnych preferencyjnych, wywóz towaru z obszaru celnego Wspólnoty, wywóz towaru z obszaru celnego Wspólnoty z zastosowaniem refundacji, objęcie towaru procedurą zawieszającą, czasowe składowaniu towaru, wprowadzenie towaru do wolnego obszaru celnego lub składu wolnocłowego działającego na obszarze celnym Wspólnoty, wyprowadzenie towaru z wolnego obszaru celnego lub składu wolnocłowego działającego na obszarze celnym Wspólnoty poza ten obszar, objęcie towaru procedurą uszlachetniania biernego, powrotnego wywozu towaru, a także innych szczególnych pozwoleń na przywóz i wywóz mając na uwadze potrzebę zapewnienia szczególnej kontroli uzasadnionej specyfiką obrotu określonymi towarami z zagranicą i uwzględniając przesłanki zawarte w przepisach prawa wspólnotowego (por. art. 3, 3a, 5 i 8a ustawy). Analiza przepisów działu II ustawy nakazuje przyjąć, że żaden z nich nie odnosi się do ustalania czy refundacja wywozowa została wypłacona nienależnie, ustalania wysokości nienależnie pobranych z tego tytułu środków, orzekania o obowiązku ich zwrotu ani nakładania kar pieniężnych z tytułu wnioskowania o refundację wyższą niż stosowana. Zaakcentować należy, że postępowanie w tych sprawach nie jest postępowaniem w sprawie udzielenia zezwolenia na wywóz towaru z obszaru celnego Wspólnoty z zastosowaniem refundacji. Ponieważ przepisy działu II nie regulują kwestii orzekania w przedmiocie ustalania wysokości środków nienależnie pobranych z tytułu wypłaconej refundacji wywozowej, orzekania o obowiązku ich zwrotu oraz nakładania kar pieniężnych z tytułu wnioskowania o refundację wyższą niż stosowana, brak jest podstaw do zastosowania w takich sprawach art. 4 ustawy. Uzasadnienie wprowadzenia ww. wyłączeń stosowania przepisów k.p.a. zostało opisane w części III (Tryb udzielania pozwoleń) uzasadnienia do projektu ustawy (Lex, uzasadnienie do ustawy). Z uzasadnienia tego wynika między innymi, że wyłączenie stosowania art. 57 § 5 k.p.a. wprowadzone zostało w celu wyeliminowania przypadków, w których wnioski o udzielenie pozwoleń złożone w sposób opisany w art. 57 § 5 k.p.a. były otrzymywane przez organ udzielający pozwolenia po terminie zakreślonym dla ich rozpatrzenia. Ponieważ ważne jest, aby organ udzielający pozwolenia otrzymał wniosek w określonym terminie, liczyć musi się data fizycznego wpłynięcia wniosku do organu, a nie data nadania. Należy podkreślić, że wyłączenie stosowania wymienionych w art. 4 i 11 ustawy przepisów k.p.a. jest ograniczeniem praw strony w postępowaniu administracyjnym, w związku z czym nie może być interpretowane rozszerzająco. Brak jest również ratio legis do ograniczenia praw strony i wyłączenia stosowania przepisu art. 57 § 5 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym rozliczenia pobranej refundacji, czy nałożenia kar związanych z nieprawidłowym pobraniem dotacji. Z wyżej przedstawionych przyczyn, ponieważ brak jest podstaw do wyłączenia stosowania w rozpoznanej sprawie art. 57 § 5 k.p.a., należy przyjąć, że odwołanie nadane w placówce Poczty Polskiej dnia 16 grudnia 2013 r. zostało wniesione z zachowaniem terminu do jego wniesienia. Oznacza to, że powinno zostać rozpatrzone merytorycznie przez organ odwoławczy. Sądowi w składzie orzekającym w tej sprawie znane jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane w zaskarżonym postanowieniu i w odpowiedzi na skargę oraz orzecznictwo WSA w Warszawie kształtowane w oparciu o podobne stany faktyczne w sprawach dotyczących obowiązku zwrotu refundacji wywozowych i nakładania kar z tytułu wnioskowania o refundację wyższą niż stosowana, z którego wynika, że art. 4 ustawy ma zastosowanie w tego rodzaju sprawach. Jednak pogłębiona analiza przepisów działu II ustawy prowadzi do wniosku, że przepis art. 4 ustawy nie ma zastosowania w takich sprawach, co zostało wyżej przedstawione. Równocześnie Sąd wyjaśnia, że WSA w Warszawie w sprawach analogicznych do obecnie rozpoznanej, to jest w sprawach ze skarg na postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w których MRiRW powoływał się na art. 4 ustawy i wynikające z niego wyłączenie stosowania art. 57 § 5 k.p.a., Sąd uchylał zaskarżone postanowienia. Wyroki te nie zostały zaskarżone do NSA (np. wyrok WSA z 7.4.2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2549/10, wyrok WSA z 10.5.2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2551/10). Z wyżej przedstawionych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm.).