V SA/Wa 704/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z ... stycznia 2017 r. nr ... utrzymująca w mocy decyzje tegoż organu z ... października 2016 r. odmawiającą B.G. (dalej: "Strona", "Skarżąca") udzielenia dotacji na dofinansowanie kosztów zwalczania bakteriozy pierścieniowej ziemniaka. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu ... września 2015 r. i ... października 2015 r. w gospodarstwie Pani B.G. (dalej: "Skarżąca", "Strona"), na zlecenie Strony, przeprowadzone zostały kontrole, w wyniku których pobrano próby bulw ziemniaka do badań laboratoryjnych pod kątem występowania m.in. bakterii Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus oraz Ralstonia solanacearum. W protokole z pobrania prób oraz w załączniku do protokołu zawarte zostało pouczenie, że do zakończenia badań laboratoryjnych nie wolno przemieszczać bulw ziemniaka pochodzących z pól, partii, przesyłek, z których pobrano próbki do badań, z wyjątkiem przemieszczania dokonywanego pod nadzorem Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, nie wolno mieszać tych bulw z innymi partiami w czasie zbioru, przemieszczania lub przechowywania oraz że nie wolno tych bulw przeznaczyć do sadzenia oraz że usunięcie bulw ziemniaka z partii których pobrano próby, przed zakończeniem badań laboratoryjnych, zagrożone jest karą grzywny. W dniu ... października 2015 r., zgodnie z fakturą nr ... Skarżąca sprzedała i przemieściła bulwy ziemniaka odm. Victoria do N. ... listopada 2015 r. został sporządzony przez inspektorów ... Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa protokół z ustaleń dokonanych w gospodarstwie Skarżącej, w którym zawarto oświadczenie kontrolowanego, że partia ziemniaków odmiany Victoria w ilości 48,5 tony została wywieziona do biogazowni (N.) ze względu na postępujący proces gnilny. ... lutego 2016 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa wydał decyzję w sprawie postępowania z roślinami, produktami roślinnymi, przedmiotami, glebą, podłożami porażonymi organizmami szkodliwymi podlegającymi obowiązkowi zwalczania, w której orzekł m.in. o uznaniu za porażone przez Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus – bakteriozę pierścieniową ziemniaka ok. 55,2 t. bulw ziemniaków odmiany Victoria i umorzył postępowanie w przedmiocie porażonych bulw z uwagi na wywiezienie ich do biogazowni. Uznał także za prawdopodobnie porażone pozostałe partie ziemniaków, z których pobrano próbki i orzekł o sposobie postępowania ze skażonymi maszynami, urządzeniami, środkami transportu, opakowaniach, , pomieszczeniach. W dniu ... maja 2016 roku do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa w G. (dalej: "Wojewódzki Inspektor") wpłynął wniosek Skarżącej o udzielenie i wypłacenie dotacji na dofinansowanie kosztów zwalczania bakterii Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus w zakresie pokrycia różnicy pomiędzy wartością bulw ziemniaków, którą wnioskodawca mógłby uzyskać z ich sprzedaży jako materiał siewny a wartością uzyskaną ze sprzedaży tych bulw z przeznaczeniem innym niż na materiał siewny. Decyzją z ... października 2016 r. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa (dalej: "Główny Inspektor", "GIORiN") odmówił udzielenia przedmiotowej dotacji. Organ uznał, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na pozytywne rozpatrzenie wniosku, ponieważ Strona dokonała przemieszczenia części bulw ziemniaków, z których zostały pobrane próby, bez zgody i nadzoru Wojewódzkiego Inspektora. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Główny Inspektor utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, ż zgodnie z treścią przepisu z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych sposobów postępowania przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzenianiu się bakterii Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus, jeżeli zostały pobrane próby do badań laboratoryjnych i widoczne są objawy wskazujące na możliwość porażenia tą bakterią, do czasu uzyskania ostatecznych wyników badań laboratoryjnych nie przemieszcza się roślin ziemniaka lub bulw pochodzących z upraw, partii lub przesyłek, z których pobrano próby do badań laboratoryjnych, chyba że przemieszczenie to odbywa się pod nadzorem wojewódzkiego inspektora i nie istnieje ryzyko rozprzestrzenienia się bakterii. Strona została prawidłowo pouczona o zakazie przemieszczania bulw ziemniaków bez zgody i nadzoru wojewódzkiego inspektora. Stosowna informacja została przekazana Stronie pisemnie zarówno do protokołu spisanego w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu ... września 2015 r. oraz w formie załącznika nr do tego protokołu. Pomimo to Strona dokonała takiego przemieszczenia bez zgody i nadzoru wojewódzkiego inspektora. W celu wyjaśnienia twierdzeń Strony, że zwracała uwagę pracowników Oddziału Wojewódzkiego Inspektoratu na zły stan bulw oraz na konieczność ich utylizacji, organ przeprowadził w dniu ... grudnia 2016 r. rozprawę administracyjną, w wyniku której ustalono, że Strona nie przekazała do wojewódzkiego inspektora informacji o dacie i godzinie planowanego przemieszczenia bulw ziemniaków oraz o ilościach, środkach transportu użytych do tego przemieszczenia. Organ podkreślił, że nigdy nie twierdził, że ziemniaki nie mogły być wywiezione z terenu gospodarstwa, tylko że Strona swoim postępowaniem uniemożliwiła sprawowanie stosownego nadzoru nad ich przemieszczeniem. Ustosunkowując się do zarzutu błędnego pouczenia co do skutków przemieszczenia bulw ziemniaków przed zakończeniem badań laboratoryjnych organ podniósł, że możliwość nieotrzymania dotacji w przypadku nie przestrzegania rygorów przy przemieszczaniu bulw ziemniaków wynika wprost z obowiązujących przepisów, które powinny być znane stronie. W skardze na powyższą decyzję Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 8 i 9 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin [u.o.r.] w zw. z art. 107 ust. 1 pkt 4 u.o.r. w zw. z §3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 02 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych sposobów postępowania przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzeniania się bakterii Ralstonia solanacearum [dalej: "rozporządzenie z 02.04.2007 r."] oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 06 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych sposobów postępowania przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzenianiu się bakterii Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus [dalej: "rozporządzenie z 06.04.2007 r."] przez nie uwzględnienie - jako istotnego dla sprawy - faktu błędnego pouczenia strony co do skutków przemieszczenia bulw ziemniaków przed zakończeniem badań laboratoryjnych, b) art. 7, art. 11, art. 77 oraz art. 107§3 k.p.a. w zw. z przepisami rozporządzenia z 02.04.2007 r. oraz rozporządzenia z 06.04.2007 r. przez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zostały spełnione cele przepisów w sprawie szczegółowych sposobów postępowania przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzenianiu się bakterii Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus oraz bakterii Ralstonia solanacearum poprzez nie uwzględnienie faktu. iż niezwłoczne usunięcie bulw ziemniaków było konieczne do ochrony innych zbiorów przed porażeniem bakteriozą pierścieniową, a tym samym zgodne z celem ww. przepisów; c) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 136 kpa oraz art. 140 kpa poprzez: nieprzeprowadzenie wszystkich wymaganych w sprawie dowodów, nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności występujących w niniejszej sprawie oraz nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego; d) art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa przez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przyczyn dla których organ nie uwzględnił zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w zakresie błędnego pouczenia strony o konsekwencjach przemieszczenia bulw ziemniaków, a także osiągnięcia celu przedmiotowej regulacji pomimo wywozu bulw ziemniaków bez bezpośredniego nadzoru wojewódzkiego inspektora ochrony roślin 2. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą jego wykładnię, tj: a) art. 7 ust, 1 pkt 2 ustawy ochronie roślin [u.o.r.] oraz § 7 ust. 1 pkt I rozp. z 02.04.2007r. oraz §4 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 3 lit. c) rozp. z 06.042007 r. w zw. z art. 7 i 77 kpa - przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że do przemieszczenia bulw ziemniaka doszło bez wiedzy wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa, b) § ust. 3 lit. c) rozp. z 06.04.2007 r. w zw. z art. 7 i 77 kpa - przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nie istniała inna możliwość zapobieżenia rozprzestrzenianiu się bakterii aniżeli ustanowienie zakazu przemieszczania bulw ziemniaków, c) § 5 ust 2 pkt I rozprządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29 lipca 2015 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa [rozp. z 29.07.2015 r.] - przez przyjęcie, że skarżąca nie spełniła warunku do otrzymania dotacji w postaci przestrzegania przepisów w sprawie szczegółowych sposobów postępowania przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzenianiu się bakterii Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus oraz przepisów w sprawie szczegółowych sposobów postępowania przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzeniania się bakterii Ralstonia solanacearum. Skarżąca podniosła, że postępowanie w sprawie stwierdzenia skażenia bulw ziemniaków bakteriami trwało kilka miesięcy. Stan bulw pogarszał się z dnia na dzień, co mogło wpłynąć niekorzystnie na pozostałe ziemniaki znajdujące się w magazynie. Celem regulacji dotyczących sposobów postępowania z porażonymi ziemniakami jest zwalczanie i zapobieganie rozprzestrzenianiu się bakterii. Ten cel został osiągnięty. Nagła utylizacja porażonych bulw była jedynym, w pełni skutecznym sposobem ochrony pozostałych zbiorów przed porażeniem a także sposobem zniszczenia przedmiotowej bakterii. Skarżąca wywodzi, że kilkakrotnie informowała pracowników Oddziału WIORiN w L. o pogarszającym się stanie bulw ziemniaków odmiany Victoria oraz o konieczności ich szybkiej utylizacji. Brak jakiejkolwiek reakcji na powtarzające się monity mógł być interpretowany jako przyzwolenie na przemieszczenie bulw ziemniaków. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i argumentacje zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy prawidłowo organ odmówił udzielenia dotacji na pokrycie różnicy pomiędzy wartością uzyskaną ze sprzedaży bulw ziemniaków z przeznaczeniem innym niż materiał siewny. Szczegółowe sposoby postępowania przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzeniania się bakterii Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus oraz Ralstonia solanacearum określają dwa powołane wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi: z 2 kwietnia 2007 roku i z 6 kwietnia 2007 r. Bezspornym jest, że w gospodarstwie Skarżącej przeprowadzone zostały kontrole, w wyniku których pobrano próby bulw ziemniaka do badań laboratoryjnych pod kątem występowania obydwóch typów bakterii. Obydwa rozporządzenia zawierają tożsame przepisy dotyczące określenia sposobu postępowania z bulwami ziemniaków, z których pobrano próby (§7 ust. 1 rozp. z 2.04.2007 i § 4 rozp. z 6.04.2007). Zgodnie z powołanymi regulacjami: jeżeli zostały pobrane próby do badań laboratoryjnych, do czasu uzyskania ostatecznych wyników badań laboratoryjnych nie przemieszcza się roślin ziemniaka lub bulw pochodzących z upraw, partii lub przesyłek, z których pobrano próby do badań laboratoryjnych, chyba że przemieszczenie to odbywa się pod nadzorem wojewódzkiego inspektora i nie istnieje ryzyko rozprzestrzenienia się bakteriiClavibacter michiganenssp. sepedonicus lub bakterii Ralstonia solanacearum. Przepis zakazuje przemieszczania roślin, chyba że przemieszczanie odbywa się pod nadzorem wojewódzkiego inspektora. Nie wystarczy – jak chce tego Skarżąca – samo poinformowanie wojewódzkiego inspektora o zamiarze przemieszczania. Przewóz odbywający pod nadzorem oznacza, że wojewódzki inspektor zostanie poinformowany o dacie i godzinie takiego przemieszczenia, środkach transportu, miejscu przeznaczenia. Organ ten może nakazać sposób postępowania z bulwami, w tym zabezpieczenie ich w czasie transportu, sposób odkażania i zabezpieczenia środka transportu oraz postępowanie z materiałem przez odbiorcę, mając na względzie bezpieczeństwo fitosanitarne. Niepoinformowanie wojewódzkiego inspektora o konkretnej dacie przemieszczania bulw ziemniaków powoduje, że nie jest możliwy nadzór nad takim przemieszczaniem i pojawia się ryzyko rozprzestrzeniania bakterii. Tak więc nawet gdyby przyjąć, że Skarżąca telefonicznie informowała wojewódzkiego inspektora o zamiarze przemieszczania bulw ziemniaków, nie można uznać, że w sposób prawidłowy zostały zastosowane przepisu obydwóch rozporządzeń. Postepowanie przeprowadzone przed organem orzekającym wykazało, że Strona nie poinformowała Wojewódzkiego Inspektora o konkretnym planowanym przemieszczeniu bulw ziemniaka, nie wskazała dnia, godziny, odbiorcy jak również ilości i pozostałych szczegółów planowanego przemieszczenia. Należy zwrócić uwagę, że próby zostały pobrane dwukrotnie, ... września i ... października (w tym dniu pobrano próby odmiany Victoria). W protokole z pobrania prób znalazł się zapis "w żadnej z kontrolowanych partii nie zauważono zmian w bulwach charakterystycznych przy porażeniu poszukiwanymi organizmami. Tymczasem już ... października, a więc 5 dni po pobraniu próbek ziemniaki zostały wywiezione. Powodem wywiezienia bulw wskazywanym przez Skarżącą był zły stan bulw ziemniaków odmiany Victoria. Wydaje się mało prawdopodobne, aby w tak krótkim czasie stan bulw ziemniaków uległ tak znacznemu pogorszeniu, żeby uzasadnione były nadzwyczajne działania. Należy ponadto podkreślić, że zwłaszcza w wypadku, gdy stan bulw wskazywał na porażenie bakterią, nadzór inspektora sanitarnego nad ich przemieszczaniem był konieczny. Istotne także jest to, że w wyniku badań stwierdzono, że wywiezione przez Skarżąca bulwy ziemniaków były porażone bakterią Clavibacter michiganenssp. sepedonicus, a więc przemieszczanie bulw było obarczone szczególnym ryzykiem fitosanitarnym, zwłaszcza jeśli odbywało się bez nadzoru inspektora sanitarnego. Tylko inspektor sanitarny może określić warunki, jakich należy przestrzegać przy przemieszczaniu porażonych bulw, żeby zminimalizować ryzyko rozprzestrzeniania się bakterii. Należy podkreślić, na co zwracał także uwagę organ orzekający, że wywiezienie ziemniaków było możliwe i dopuszczalne, ale z zachowaniem określonych w przepisach rygorów. Nie ma racji Skarżąca zarzucając, że organ nie wziął pod uwagę dyspozycji § 4 ust. 1 pkt 3 lit. c/ rozporządzenia z 6.04.2007, zgodnie z którym wojewódzki inspektor może stosować inne niż określone w pkt 1 i 2 działania zapobiegające rozprzestrzenianiu się bakteriiClavibacter michiganensisssp.sepedonicus, w szczególności urzędowe kontrole przemieszczania roślin lub bulw ziemniaka w obrębie lub poza obiekty gospodarstwa lub miejsca produkcji, związanego z podejrzeniem wystąpienia tej bakterii. Przepis ten określa działania, jakie może podejmować wojewódzki inspektor i są one niezależne od obowiązków, jakie nakładane są na stronę na mocy ust 1 pkt 1 i 2. Nie ma racji Skarżąca zarzucając organowi, że nie została prawidłowo pouczona o konsekwencjach grożących jej w przypadku przemieszczenia bulw ziemniaków bez nadzoru, że w protokole znalazło się pouczenie o grożących konsekwencjach wyłącznie w postaci kary grzywny a nie było informacji o zagrożeniu odmową udzielenia dotacji. Rację ma organ podnosząc, że działania podejmowane przez stronę nie powinny być oparte na ocenie konsekwencji, które grożą za nieprzestrzeganie procedur, ale powinny być realizowane zgodnie z przepisami prawa. Organ nie ma obowiązku informowania strony o grożących jej konsekwencjach jakie ewentualnie mogą wystąpić w innych postępowaniach w razie nieprzestrzegania obowiązujących przepisów. Należy zauważyć, że uruchomione przez pobranie prób badanie kontrolne nie było postępowaniem dotyczącym przyznania dotacji. Celem tego postępowania było ustalenie, czy bulwy ziemniaków znajdujące się w gospodarstwie Skarżącej zostały porażone bakteriami Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus oraz Ralstonia solanacearum. Dopiero zakończenie tego postępowania i wydanie przez właściwy organ decyzji o występowaniu bakterii (decyzja w tym przedmiocie wydana została ... lutego 2016 r.) umożliwiało wszczęcie postępowania w przedmiocie przyznania dotacji. Wnioskiem z ... maja 2016 r. Skarżąca wystąpiła o udzielenie dotacji i ten wniosek uruchomił postępowanie dotyczące przyznania dotacji na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia 29 lipca 2015 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz.U.2015. poz.1170 ze zm.). Przepisy tego rozporządzenia stanowią, że dotacji nie udziela się, jeżeli producent rolny nie przestrzega przepisów w sprawie szczegółowych sposobów postępowania przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzenianiu się bakterii Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus lub przepisów w sprawie szczegółowych sposobów postępowania przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzeniania się bakterii Ralstonia solanacearum (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozp). Nie są także zasadne pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ rozpatrując sprawę ponownie zebrał i rozpatrzył całość materiału dowodowego i dokonał jego oceny w szerokim uzasadnieniu. Umożliwił Stronie czynny udział w postępowaniu, przeprowadził na wniosek Strony rozprawę administracyjną. Uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie niezbędne elementy. W ocenie Sądu żaden z zarzutów skargi nie jest zasadny w związku z czym mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.