V SA/Wa 706/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Cezary Kosterna (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę I. Wnioskiem z [...] czerwca 2004r. J. O. wystąpiła do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych składających się z [...] działek, w tym o numerach [...],[...]i [...], położonych kol. O. II. Decyzją nr [...] z [...] listopada 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARIMR W. z siedzibą w W. przyznał Jednolitą Płatność Obszarową w kwocie [...] zł i Uzupełniająca Płatność Obszarową w kwocie [...] zł. III W lipcu 2005 r. zostało wszczęte przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR postępowanie na podstawie art. 61 § 4ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U, z 2000 r. Nr 1071 ze zmianami - dalej: "kpa") w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2004 r., w wyniku którego decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2005 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 kpa stwierdzono nieważność decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARIMR W. z [...] listopada 2004r., gdyż wydano ją w sytuacji, gdy dwóch producentów rolnych złożyło wnioski o dopłaty na te same działki. Ustalono, że zadeklarowane przez skarżącą działki [...],[...] i [...] zostały również objęte wnioskiem o dopłaty złożonym przez L. W. W wyniku postępowania wyjaśniającego dotyczącego również wniosku skarżącej, L. W. wycofał sporne działki z wniosku o przyznanie mu płatności bezpośrednich. L. W. na podstawie decyzji z [...] marca 2005 Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. otrzymał decyzję o dopłatach za rok 2004 r. w pomniejszonej wysokości, jednak decyzja ta została uchylona przez organ drugiej instancji i sprawa dopłat dla L. W. została przekazana do ponownego rozpoznania. IV. W wyniku odwołania skarżącej decyzją z [...] października 2005r. Prezes ARiMR decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARMiR uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji wskazując jako ten organ Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. V. Decyzją z [...] grudnia 2005 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARIMR W. z siedzibą w W. z [...] listopada 2004 r. wskazując, że w chwili wydawania decyzji z [...] listopada 2004 r. organ pierwszej instancji nie posiadał wiedzy o tym, że wniosek o dopłaty między innymi do tych samych działek (o numerach [...],[...] i [...] położonych kol. O. ) złożył również L. W., a późniejsze ujawnienie tego faktu mogłoby ewentualnie skutkować wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. VI. Kierownik Biura Powiatowego ARIMR w W. po wszczęciu postępowania wznowieniowego decyzją z [...] marca 2006 r. uchylił swoją decyzję z [...] listopada 2004 r. opierając się na ustaleniach wskazujących na to, że faktycznym użytkownikiem spornych działek w 2004 r. był L. W., który to fakt nie był znany organowi przy wydawaniu decyzji pierwotnej przyznającej dopłaty Pani O. (z [...] listopada 2004r.). Jako podstawę prawną wznowienia postępowania przyjęto art. 145 § 1 pkt 5 kpa Decyzja ta po rozpoznaniu odwołania Skarżącej została utrzymana w mocy Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARIMR w W. Na tę ostatnia decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. VI. W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 marca 2007 r, w sprawie IV SA/Wa 1960/06 uchylił Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARIMR w W. i poprzedzającą ją decyzję z [...] marca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARIMR w W. Podstawą uchylenia przez Sąd zaskarżonych decyzji było ustalenie, że nie zachodziła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, gdyż organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji pierwotnej z [...] listopada 2004 r. wiedział o roszczeniach L. W. o dopłaty z tytułu faktycznego użytkowania przezeń spornych gruntów. Sąd wskazał, że co do decyzji pierwotnej z [...] listopada 2004 r. może być przeprowadzona kontrola w trybie postępowania nieważnościowego, bowiem sytuacja w której przyznaje się płatności na te same grunty jest niedopuszczalna i naruszająca przepis art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6 poz. 40 ze zmianami - dalej: "ustawa o dopłatach"). VII Następnie Prezes ARiMR wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z [...] grudnia 2005 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARIMR w W. .wskazując, że podstawą wszczęcia tego postępowania jest wydanie decyzji z [...] grudnia 2005 r. z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W wyniku tego postępowania Prezes ARiMR decyzją nr [...] z [...] lipca 2008 r. stwierdził nieważność decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z [...] grudnia 2005 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji decyzję z [...] marca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARIMR w W. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wskazał, że rażące naruszenie prawa dotyczyło przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa polegało na nie rozważeniu przez organ podstaw stwierdzenia nieważności. VIII. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Prezesa ARiMR z [...] lipca do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Skarżąca w odwołaniu podniosła, że w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2008 r. nie ma niczego nowego, co uzasadniałoby wzruszenie po raz kolejny przez organ administracji wcześniejszej ostatecznej decyzji o przyznaniu jej dopłat. Powołała się na wydany w tej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wskazany wyżej), który stał się już prawomocny. Podniosła, że niezasadne jest powoływanie się na fakty powszechnie znane jako nowe dowody w sprawie. Skarżąca kwestionowała powoływanie się w zaskarżonej decyzji na rażące naruszenie prawa, które jej zdaniem w sprawie nie miało miejsca. Wskazywała też, że dopłaty do spornych działek jej się należą zgodnie z przepisami prawa materialnego, bo Pan W. swój wniosek na dopłaty do tych działek wycofał w 2004 r. (dopiero później zmienił zdanie), tym samym "eliminując się" ze sporu o ustalanie adresata dopłat. W konkluzji swoich wywodów skarżąca stwierdziła, że tryb administracyjny w sprawie został już definitywnie wyczerpany, a zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. IX. Po rozpoznaniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR z [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu tej decyzji Minister wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z [...] sierpnia 2006 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dla W. ze względu na jej niezgodność z prawem, podzielił jednak argumentację organu, że nie można wydać dwóch decyzji o dopłatach dotyczących tych samych działek. Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej dopłaty skarżącej nie było dopuszczalne w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, co nie wyklucza stwierdzenia jej nieważności w trybie postępowania nieważnościowego i w tym zakresie zalecił organom poczynić wyjaśnienia. W zakresie takiej interpretacji przepisów prawa organ był związany stanowiskiem sądu zawartym w uzasadnieniu wyroku. Organ stwierdził, że wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z 20 marca 2007 r. nie rozstrzygnął definitywnie - jak uważa skarżąca - sprawy administracyjnej dotyczącej przyznania jej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych., a jedynie wyeliminował z obiegu prawnego decyzje administracyjne niezgodne z prawem. Minister podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że nie można zawężać oceny rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa do uregulowań materialno-prawnych i nie można wykluczyć wobec tego przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa, jeżeli to naruszenie pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem. Zatem z tych przyczyn organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] grudnia 2005 r. jako naruszającej przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa, gdyż organ ten nie rozważył, czy wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. X. Wnosząc skargę na decyzję Ministra skarżąca zarzuciła tej decyzji naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 3 kpa, art. 107 § 1 i § 3 kpa, art. 35 kpa i art. 36 kpa. Rozwijając te zarzuty, skarżąca podniosła: X.1. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa sprowadza się do tego, że - zdaniem skarżącej - sprawa została już rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem WSA. Wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o ustalenia już wcześniej dokonane narusza też zdaniem skarżącej zasadę ne bis In idem. Skarżąca powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 1990 r. sygn. IV SA 1957/89 zgodnie z którym, nie można powoływać się na nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa z tego powodu, że zawarte w niej rozstrzygnięcie sprzeczne jest z ustaleniami innej decyzji administracyjnej. Podnosi też, że organy wydając pierwotną decyzje o dopłatach (w listopadzie 2004 r.) miały pełną świadomość co do stanu użytkowania spornych działek. W tym zakresie skarżąca powtarza zarzuty z odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. X.2. Rozwijając zarzut naruszenia przepisów art. 107 § 1 i § 3 kpa skarżąca podnosi, że organ nie uwzględnił dostatecznie okoliczności, że właściwy organ wydając w listopadzie 2004 r. decyzję o dopłatach miał pełna świadomość co do stanu posiadania spornych działek. W tej sytuacji niezasadne było zarzucanie organowi wydającemu decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności, że nie wyjaśnił dostatecznie, kto był faktycznym posiadaczem spornych działek. Skarżąca nie zgadza się też ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu, w których podnosi się rażące naruszenie prawa przez decyzję z [...] grudnia 2005 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności. Dalej kwestionuje zasadność powoływania się na interes społeczny bez wyjaśniania, na czym ten interes społeczny miałby konkretnie polegać. X. 3 . Zarzut naruszenia art. 35 i art. 36 kpa sprowadza się do tego, Że załatwienie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej trwało przeszło 4 miesiące, przy braku informacji o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i o powodach tego przedłużenia. XI. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że niesłuszny jest zarzut naruszenia zasadny ne bis In idem , gdyz wyrok WSA z 2007 r. orzekał tylko o niezgodności z prawem objętych kontrolą sądu decyzji administracyjnych, co spowodowało ich wyeliminowanie. Wyrok ten nie rozstrzygał sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest przyznanie dopłat skarżącej. W wyroku tym Sąd dokonał jednak oceny prawa materialnego i wskazał, że decyzja organu z [...] listopada 2004 r. o przyznaniu dopłat jest obarczona błędem, a zatem właściwy organ powinien dokonać jej kontroli w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 kpa Minister wskazał, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie, nie zachodzą rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym przedstawionym w uzasadnieniu, z zgromadzonym materiałem dowodowym. Minister przyznał, że doszło do naruszenia przepisów dotyczących terminu załatwiania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest nieuzasadniona XII. Na wstępie należy zauważyć, że zarówno decyzja podlegająca kontroli Sądu w sprawie niniejszej jak i utrzymana ta decyzją w mocy decyzja organu pierwszej instancji miały na celu jedynie weryfikację decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] grudnia 2005 r.. Zarówno ta podlegająca weryfikacji w postępowaniu administracyjnym decyzja (odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji merytorycznej przyznającej skarżącej płatności), jak i podlegające kontroli Sądu w sprawie niniejszej decyzje miały charakter w istocie proceduralny, a nie merytoryczny, to jest w żaden sposób nie przesądzały i nie przesądzają o tym, czy skarżącej dopłaty od spornych działek się należały czy też nie. Dopiero utrzymanie w mocy zaskarżonej do sądu decyzji Ministra Rolnictwa i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ARiMR z [...] lipca 2008 r. może otworzyć drogę do merytorycznego zbadania i ewentualnej weryfikacji, pod kątem zgodności z przepisami prawa, "pierwotnej" decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z [...] listopada 2004 r. o przyznaniu skarżącej dopłat. Tak więc nawet w przypadku oddalenia przez Sąd w sprawie niniejszej skargi, ta "pierwotna" decyzja nadal pozostaje w mocy, o ile nie zostanie wzruszona w innym postępowaniu, nie objętym jednak kontrolą sądu w sprawie niniejszej. Ta wstępna uwaga jest niezbędna, gdyż skarżąca zdaje się nie rozumieć do końca powyższej sytuacji procesowej, co przejawia się zwłaszcza w stawianiu przez nią w skardze do Sądu zarzutu naruszenia zasady ne bis idem. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi należy wskazać co następuje: XII. 1. Zarzut naruszenia przez zaskarżoną decyzję przepisu art. 156 § 1 pkt 3 kpa (naruszenie zasady ne bis idem) jest nietrafiony. Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę kontrola sądowoadministracyjna decyzji administracyjnych ma charakter bezpośredni, jej przedmiotem jest bezpośrednio określony przejaw działania administracji, a sąd administracyjny orzeka wprost i wyłącznie o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Wydając wyrok w sprawie IV SA/Wa 1960/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję nr [...] z [...] sierpnia 2008 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego ARIMR w W. i poprzedzającą ją decyzję z [...] marca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARIMR w W., wydane w trybie wznowienia postępowania uznając, że nie zachodziła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, gdyż organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji pierwotnej z [...] listopada 2004 r. wiedział o roszczeniach L. W. o dopłaty z tytułu faktycznego użytkowania przezeń spornych gruntów. Należy przy tym zauważyć, że postępowanie wznowieniowe oparte na przepisach art. 145 -152 kpa i postępowanie o stwierdzenie nieważności oparte na przepisach art. 154-163 kpa, to dwa odrębne tryby postępowań zmierzających do wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych, oparte na różnych przesłankach (wznowienie postępowania - art. 145 i 145 a kpa, stwierdzenie nieważności - art. 156 kpa) W wyroku w sprawie IV SA/Wa 1960/06 sąd orzekł tylko co do tego, że uchylone przezeń decyzje naruszały prawo, bowiem nie zachodziły będące podstawą wydania tych decyzji przesłanki wznowienia postępowania. Tak więc tylko gdyby ponownie objęte kontrolą sądu decyzje administracyjne dotyczyły wznowienia postępowania w oparciu o takie same przesłanki, jak we wcześniej uchylonych przez sąd decyzje, mogłoby mieć miejsce naruszenie przepisu art., 156 § 1 pkt 3 kpa. Na marginesie należy zauważyć, że Sąd w uzasadnieniu wyroku w sprawie IV SA/Wa 1960/06 wskazał, że co do decyzji pierwotnej z [...] listopada 2004 r. może być przeprowadzona kontrola w trybie postępowania nieważnościowego. XII. 2 Zarzut naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji pod względem faktycznym i prawnym jest również niezasadny. Objęta kontrolą Sądu decyzja zawiera wszystkie formalne elementy określone w art. 107 § 1 kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla trafności wyciągniętych przez organ wniosków. Podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące rozważań, czy organ - Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydając [...] listopada 2004 r. wiedział czy też nie o złożeniu wniosku o dopłaty na te same działki przez inna osobę są bez znaczenia w sprawie postępowania o stwierdzenie nieważności. Byłyby one istotne w postępowaniu wznowieniowym, jednak objęta kontrola sądu decyzja (i poprzedzająca ja decyzja organy pierwszej instancji) były oparte tylko na tym, że uchylona przez organ w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z [...] grudnia 2005 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, przez naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa polegające na nie rozważeniu przez organ podstaw stwierdzenia nieważności wynikających z faktu (niekwestionowanego przez skarżącą) złożenia wniosku o dopłaty dotyczące tych samych działek przez dwie osoby. Mimo, że nawet skarżąca nie kwestionuje, że zarówno ona jak i L. W., złożyli wnioski o dopłaty dotyczące tych samych działek, to zaskarżone w sprawie niniejszej decyzje tej kwestii nie przesadzają, nie przesądzają też nawet wpływu tej okoliczności na zasadność decyzji o dopłatach z [...] listopada 2004 r. Zatem, skoro podstawą wydania zaskarżonych decyzji było nierozważenie w decyzji z [...] grudnia 2005 r. przesłanek dotyczących stwierdzenia nieważności mimo stwierdzenia faktycznego istnienia możliwości zajścia przesłanek nieważnościowych, to w tym zakresie uzasadnienie zawierało właściwe ustalenia faktyczne, ustalenia te wynikały z prawidłowo zebranego materiału dowodowego i prawidłowe były wnioski wynikające z tych ustaleń. XII. 3 Zarzut naruszenia art. 35 i 36 kpa poprzez naruszenie ustawowych terminów załatwienia sprawy jest słuszny. Organ zgodził się z tym zarzutem. Jednak Sąd nie dopatrzył się, by to niewątpliwe, naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też to naruszenie w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami - dalej: "p.p.s.a.) nie mogło stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. XIII. Sąd nie będąc związany zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. zarzutami i wnioskami skargi badając całość sprawy nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, ani naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania, ani tez innych naruszeń przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego też brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzyła się tez przesłanek określonych w art. 156 kpa i tym samym nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ani poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekła o oddaleniu skargi. .