V SA/Wa 708/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2010r. sprawy ze skargi M. G. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2009r. nr pisma [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych; I. Uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie. II. Zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. G. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi z 15 października 2009 r. wniesionej przez M. G. jest rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007-2013 w zakresie działania 121 "Modernizacja gospodarstw rolnych". Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Dnia [...] listopada 2007 r. skarżący złożył w [...] Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania 121 "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013. Pismem z dnia [...] września 2008 r. skarżący został przez [...] OR ARiMR wezwany do poprawienia wniosku w zakresie 9 wyszczególnionych punktów m.in. dotyczących dostarczenia dokumentów potwierdzających tytuł prawny do gospodarstwa, w którym będzie realizowana operacja oraz opisu zadań wymienionych w zestawieniu rzeczowo-finansowym, wyjaśnienia niezgodności zadeklarowanych upraw w Planie Rozwoju Gospodarstwa z informacjami zawartymi w systemie dopłat bezpośrednich, poprawy wyliczenia wielkości ekonomicznej gospodarstwa, poprawnego podania nr NIP, korekty danych finansowych pod względem rachunkowym i innych. W odpowiedzi pismami z dnia 7 i 8 października 2008 r. producent rolny dokonał uzupełnień wniosku. Po weryfikacji dokonanych uzupełnień, [...] OR ARiMR stwierdził jednak, że nadesłane dokumenty nie skorygowały w pełni stwierdzonych uchybień. W związku powyższym pismem z dnia 8 stycznia 2009 r. ponownie wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku. W wezwaniu tym wskazano w szczególności na niekompletność Planu Rozwoju Gospodarstwa. Organ zaznaczył, że zadeklarowane w tym Planie przez wnioskodawcę uprawy oraz ich powierzchnie nie są zgodne z informacjami zawartymi w systemie dopłat bezpośrednich. Organ wskazał również, że wyliczenie wielkości ekonomicznej gospodarstwa na podstawie standardowej nadwyżki bezpośredniej SGM zostało sporządzone niepoprawnie. W odpowiedzi pismem z dnia 26 stycznia 2009 r. wnioskodawca zwrócił się do [...] OR ARiMR o doprecyzowanie wezwania do usunięcia braków. Organ pozostawił powyższe pismo producenta rolnego bez rozpatrzenia i uznał, że producent nie dokonał poprawnego uzupełnienia wniosku, w sposób umożliwiający przeprowadzenie jego merytorycznej oceny pod kątem spełnienia warunków przyznania pomocy finansowej określonych dla działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013. W związku z tym [...] OR ARiMR pismem z dnia [...] lutego 2009 r. poinformował wnioskodawcę o odmowie przyznania pomocy. W podstawie prawnej organ powołał m.in. art. 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2007 r. nr 193, poz. 1397 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli wnioskodawca, pomimo ponownego wezwania do usunięcia braków, nie usunął wszystkich braków w terminie, Agencja nie przyznaje pomocy. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wnioskodawca zakwestionował stwierdzoną przez Agencję niekompletność wniosku o przyznanie pomocy finansowej i podkreślił, że wszystkie braki zostały usunięte. Do wezwania producent dołączył wyliczenie wielkości ekonomicznej gospodarstwa zgodnie z wytycznymi organu kwestionując jednocześnie zasadność takiego rachunku z uwagi na prowadzoną rzeczywiście uprawę na działce nr [...]. Wskazał również, że podczas kontroli na miejscu na początku 2007 r. główną pozycję w sadzie zajmowała uprawa borówki wysokiej w związku z wycięciem w tym czasie starych jabłoni. Pismem z [...] listopada 2009 r. ARiMR negatywnie rozpatrzyła ww. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ podniósł, że wnioskodawca w roku 2007 ubiegał się o dopłaty bezpośrednie i rolnośrodowiskowe wskazując na działce nr [...] sad jabłoniowy, a nie jak wskazano w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa uprawę borówki wysokiej. Ponadto organ zauważył, że w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzono w dniu 14 listopada 2007 r. kontrolę w ramach wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich, ONW oraz rolnośrodowiskowcyh. W raporcie z kontroli na miejscu potwierdzono deklarację wnioskodawcy, iż na ww. działce znajduje się grupa upraw JPO o pow. 0,26ha, natomiast w protokole czynności kontrolnych dotyczących płatności rolnośrodowiskowej przedmiotowa działka nie została poddana kontroli. Organ podkreślił, że w protokołach z czynności kontrolnych brak jest jakiejkolwiek wzmianki potwierdzającej uprawę borówki wysokiej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lutego 2009 r. skarżący wniósł o uchylenie w całości przedmiotowego orzeczenia oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarżący dołączył do skargi wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. W uzasadnieniu skargi odniósł się do braków wniosku stwierdzonych przez [...] OR ARiMR i wskazał, że wszystkie te braki zostały uzupełnione, a Plan Rozwoju Gospodarstwa sporządzony został prawidłowo. Odnosząc się do zakwestionowanego przez organ Planu Rozwoju Gospodarstwa podniósł w szczególności, że niezgodność pomiędzy uprawami zadeklarowanymi w Planie Rozwoju Gospodarstwa, a uprawami zadeklarowanymi w "systemie dopłat bezpośrednich", czyli we wniosku o przyznanie płatności obszarowych i we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. spowodowana była przyczynami obiektywnymi. Do wniosków składanych w systemie dopłat bezpośrednich sporządzanych wczesną wiosną wpisuje się bowiem uprawy przewidywane do prowadzenia w ciągu roku, natomiast do Planu Rozwoju Gospodarstwa opracowywanego na koniec roku deklaruje się zgodnie z instrukcją wypełniania tego Planu, uprawy jakie były rzeczywiście realizowane w ciągu roku. Skarżący podniósł również, że do wniosku o przyznanie pomocy finansowej dołączył rejestr działań rolnośrodowiskowych, w którym zarejestrowane są zmiany, jakie zaszły w uprawach w ciągu roku, a także przyczyny tych zmian, potwierdzone przez Regionalne Biuro Kontroli [...] OR ARiMR podczas kontroli na miejscu. Skarżący zakwestionował również wskazaną przez organ wadliwość w wyliczeniu wielkości ekonomicznej gospodarstwa. Podniósł, że wymóg poprawienia tego wyliczenia jest niemożliwy do zrealizowania, ponieważ zostało ono wykonane przez Ośrodek Doradztwa Rolniczego zgodnie z instrukcją wypełniania Planu Rozwoju Gospodarstwa na podstawie upraw rzeczywiście realizowanych w ciągu roku. Obliczona przez Ośrodek wielkość ekonomiczna gospodarstwa wyniosła natomiast 4,27 ESU (Europejska Jednostka Wielkości), co spełnia ustawowy minimalny wymóg 4 ESU do przyznania pomocy na modernizację gospodarstwa. Skarżący zauważył również, że wykonując nakaz organu obliczył wielkość ekonomiczną swojego gospodarstwa nie na podstawie roślin rzeczywiście uprawianych w ciągu roku, lecz w oparciu o rośliny przewidywane do uprawy w planie systemu dopłat bezpośrednich, które jednak nie były uprawiane z przyczyn naturalnych. Obliczona w ten sposób wielkość ekonomiczna gospodarstwa wyniosła 3,37 ESU, co nie kwalifikuje gospodarstwa skarżącego do udzielenia pomocy na jego modernizację. Skarżący podkreślił, że obliczenie wielkości ekonomicznej gospodarstwa w sposób nakazany przez [...] OR ARiMR jest sprzeczne z instrukcją wypełniania Planu Rozwoju Gospodarstwa, która nakazuje uwzględniać wyłącznie powierzchnie użytków rolnych zgodnie z rzeczywistym sposobem ich użytkowania. Skarżący powołał się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II GSK 825/08 z dnia 25 marca 2009 r., w którym stwierdzono, że ekonomiczna wielkość gospodarstwa zależy nie od upraw deklarowanych pierwotnie dla potrzeb programów pomocowych systemów dopłat bezpośrednich, ale od upraw rzeczywiście prowadzonych oraz, że obowiązuje w tym zakresie stan faktyczny, a nie przewidywany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na wniesienie jej po upływie terminu. W przypadku nieuwzględnienia przez Sąd ww. wniosku organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym piśmie oraz w piśmie stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ podniósł w szczególności, że wyjaśnienia skarżącego dotyczące zmiany upraw na działce nr [...] o pow. 0,26 ha nie znajdują potwierdzenia w raportach kontroli ONW i płatności bezpośrednich. W raportach tych brak bowiem jakiejkolwiek wzmianki na temat stwierdzenia w trakcie inspekcji terenowej uprawy borówki wysokiej. Dlatego w ocenie organu zaistniała konieczność poprawy Planu Rozwoju Gospodarstwa i wyliczenia wartości ekonomicznej gospodarstwa. Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi. W piśmie z dnia 3 września 2010 r. (data nadania) pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Podniósł również, że kontrola przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego w dniu 16 listopada 2007 r. wykazała, że na działce nr [...] o pow. 0,26ha prowadzona była w 2007 r. uprawa borówki wysokiej w plonie głównym, jako rośliny wchodzącej w skład upraw JPO. Potwierdzenie prowadzenia tej uprawy znalazło się w rejestrze działań agrotechnicznych sporządzonym w dniu 16 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270], dalej – p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przypomnieć należy, że zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w zakresie działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" mają swoje źródło w stosownych regulacjach podjętych przez Unię Europejską, tj. głównie w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. UE L. 277 z 21.10.2005 r.), natomiast w zakresie przepisów krajowych kwestie te określa ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz.. 427 ze zm.) zwana w dalszej części uzasadnienia w skrócie "ustawa o wspieraniu") oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193, poz. 1397 ze zm., zwanego w dalszej części uzasadnienia w skrócie "rozporządzeniem"). W rozstrzyganej sprawie przedmiotem skargi jest akt z zakresu administracji publicznej o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedmiotowy akt dotyczy odmowy przyznania pomocy w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych", o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu, zgodnie z którym program (Program Rozwoju Obszarów Wiejskich) jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje między innymi modernizację gospodarstw rolnych. W myśl art. 22 ust. 2 powołanej ustawy, do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy (czyli m.in. postępowań w ramach programu modernizacji gospodarstw rolnych), prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników, organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast ustęp 3 art. 22 ustawy o wspieraniu określa sposób załatwienia sprawy w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania prawa pomocy. W takiej sytuacji podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę w formie pisemnej o odmowie przyznania pomocy z podaniem przyczyn jej odmowy. Na negatywne rozstrzygnięcie zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu pomoc finansowa w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, w myśl natomiast ustępu 2 art. 10 pomoc jest przyznawana jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1. W przedmiotowej sprawie organ kilkukrotnie wzywał producenta rolnego do usunięcia braków wniosku o przyznanie pomocy finansowej. W ocenie skarżącego wszystkie braki wniosku zostały uzupełnione. W ocenie organu natomiast wszystkie braki nie zostały usunięte i dlatego w oparciu o art. 14 ust. 5 rozporządzenia odmówiono producentowi przyznania pomocy. Zgodnie bowiem z ww. przepisem, jeżeli wnioskodawca, pomimo ponownego wezwania do usunięcia braków, nie usunął wszystkich braków w terminie, Agencja nie przyznaje pomocy. Istota sporu pomiędzy stronami niniejszego postępowania sądowego nie sprowadza się jednak do kwestii skuteczności usunięcia braków wniosku, lecz do tego, czy wzywanie skarżącego do usunięcia niektórych braków wniosku było zasadne. Skarżący zakwestionował w szczególności wezwanie do poprawienia Planu Rozwoju Gospodarstwa, stwierdził bowiem, że uprawy zadeklarowane w tym planie są zgodne z rzeczywistym użytkowaniem działek. W związku z tym w złożonym wniosku o przyznanie pomocy finansowej skarżący wskazał na działce nr [...] o pow. 0,26ha uprawę borówki wysokiej w plonie głównym. Tą też uprawę uwzględnił przy obliczaniu towarowości swojego gospodarstwa w jednostkach ESU. Skarżący powołał się na instrukcję wypełniania Planu Rozwoju Gospodarstwa, zgodnie z którą w planie tym należało podać powierzchnię użytków rolnych (ha) w gospodarstwie, według ich rodzajów oraz klas gleb, dla roku bazowego, zgodnie z rzeczywistym sposobem ich użytkowania (nie według wypisu z ewidencji gruntów i budynków). Pomocą i jednocześnie dokumentem weryfikującym dokładność tego zapisu powinien być natomiast wniosek o płatność obszarową składany do biur powiatowych ARiMR w terminie od 15 marca do 15 maja każdego roku. W ocenie skarżącego z instrukcji tej wynika, że rzeczywisty stan użytkowania działek zadeklarowany w Planie Rozwoju Gospodarstwa może się różnić od stanu zadeklarowanego we wnioskach za 2007 r. o przyznanie płatności bezpośrednich i o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Jak wynika z pisma z dnia [...] listopada 2009 r. stanowiącego odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ARiMR również uznała, sposób użytkowania działek może się zmienić, a w Planie Rozwoju Gospodarstwa dołączonym do wniosku o przyznanie pomocy finansowej prawidłowe jest ujawnienie w roku bazowym rzeczywistego stanu upraw w gospodarstwie. Jednakże ARiMR opierając się na wynikach kontroli gospodarstwa skarżącego przeprowadzonej w dniu 14 listopada 2007 r. w ramach wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich i ONW oraz rolnośrodowiskowych stwierdziła, że na działce nr [...] nie była prowadzona uprawa borówki wysokiej. Organ wskazał bowiem, że w raporcie kontroli na miejscu dotyczącym płatności obszarowej i ONW potwierdzono deklarację rolnika, tj. na ww. działce stwierdzono grupę upraw JPO "sad mieszany" o pow. 0,26ha. Natomiast w protokole z czynności kontrolnych dotyczących płatności rolnośrodowiskowej przedmiotowa działka nie została poddana kontroli. Odnosząc się do powyższej argumentacji organu wskazać należy, że kontrole przeprowadzone w gospodarstwie skarżącego w ramach wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich i ONW oraz rolnośrodowiskowych nie mogły wykluczyć, że skarżący prowadzi na działce nr [...] uprawę borówki wysokiej. W ramach płatności rolnośrodowiskowej przedmiotowa działka nie była bowiem w ogóle poddana kontroli. Natomiast wyniki kontroli dla JPO mają jedynie wskazywać, czy kontrolowana działka jest uprawiana i czy istnieje na niej grupa upraw wskazana w deklaracji. Przede wszystkim jednak organ przy ocenie poprawności wniosku rolnika nie wziął pod uwagę rejestru działań agrotechnicznych z dnia 16 listopada 2007 r. Rejestr ten obrazuje jakie działania zostały przeprowadzone przez producenta rolnego na uprawianych przez niego działkach. Na wymienionej w tym rejestrze działce ewidencyjnej nr [...] oznaczonej literą "[...]" o pow. 0,26ha wskazano natomiast "posadzenie borówek" 24 kwietnia 2007 r., a także "zbiór borówek" 28 sierpnia 2007 r. Rejestr działań agrotechnicznych działki nr [...] podpisany przez inspektora dokonującego kontroli potwierdza więc w ocenie Sądu, że na ww. działce prowadzona była uprawa borówki wysokiej i skarżący mógł ją uwzględnić Planie Rozwoju Gospodarstwa. Wniosek ten potwierdza również fakt zgłoszenia przez producenta rolnego uprawy borówki wysokiej w ramach JPO w roku następnym. Uznanie zatem przez ARiMR – jedynie w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w ramach wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich i ONW oraz rolnośrodowiskowych – że Plan Rozwoju Gospodarstwa przedstawiony przez skarżącego nie był zgodny z rzeczywistym stanem upraw, było nieprawidłowe. Sąd podkreśla w tym miejscu, że uchylenie rozstrzygnięcia nakłada na organ obowiązek oceny wniosku zgodnie ze wskazaniami Sądu w szczególności poprzez uwzględnienie rejestru działań agrotechnicznych przeprowadzonych na działce nr [...]. Mając powyższe okoliczności na uwadze i uznając, że na skutek uchybienia organu związanego z wezwaniem skarżącego do uzupełnienia wniosku, mogło dojść do naruszenia prawa w postaci art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu i art. 14 ust. 5 rozporządzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 146 ust. 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.