V SA/Wa 708/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego, oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. W. (dalej: "Skarżący", "Strona") jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR") z [...] lutego 2018 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w L. (dalej: "Dyrektor Oddziału") z [...] grudnia 2017 r. nr [...], w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania odwoławczego. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Kierownik [...] Biura Powiatowego ARiMR z/s w A. (dalej: "Kierownik Biura Powiatowego") ustalił Skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. Od tej decyzji Strona złożyła odwołanie. Pismami z 25 lipca, z 23 sierpnia, z 25 września, z 25 października oraz z 27 listopada 2017 r. Dyrektor Oddziału zawiadamiał Skarżącego o przedłużeniu postępowania odwoławczego i niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: "K.p.a.". W dniu 2 października 2017 r. do siedziby Dyrektora Oddziału wpłynęło uzupełnienie odwołania. Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. nr [...] Dyrektor Oddziału, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] ustalającej Stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. W uzasadnieniu podniesiono, iż w związku wydaniem [...] grudnia 2017 r. przez Dyrektora Oddziału decyzji nr [...] o uchyleniu decyzji nr [...] o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ, zachodzi konieczność zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych wypłaconych Stronie na mocy następujących decyzji: nr [...] z [...] grudnia 2010 r., nr [...] z [...] grudnia 2011 r. oraz nr [...] z [...] grudnia 2012 r. wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego. Zdaniem Dyrektora Oddziału w rozpoznawanej sprawie powstało zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a, a taka okoliczność obliguje organ do zawieszenia postępowania administracyjnego. Pismem z 9 stycznia 2018 r. Skarżący złożył zażalenie na to postanowienie do Prezesa ARiMR. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek złożonego zażalenia, Prezes ARiMR postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie wydane przez Dyrektora Oddziału, uznając jego słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu Prezes ARiMR w sposób obszerny wyjaśnił pojęcie "zagadnienia wstępnego". Ponadto podkreślił, że rozstrzygnięcie sprawy ustalenia Stronie kwoty nienależnie pobranych płatności w postępowaniu przed organem II instancji, uzależnione jest od rozstrzygnięcia, czy Stronie przysługuje płatność rolnośrodowiskowa na rok 2013, a tym samym, czy zachowano warunki realizacji Programu Rolnośrodowiskowego na rok 2013. Z akt sprawy wynika natomiast, że Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Strona odwołała się od tej decyzji do organu wyższej instancji. Dyrektor Oddziału [...] grudnia 2017 r. wydał decyzję nr [...] o uchyleniu ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, co oznacza że sprawa przyznania Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej nie została rozstrzygnięta. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Oddziału z [...] grudnia 2017 r. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w postępowaniu odwoławczym pojawiło się zagadnienie wstępne, które obliguje organ odwoławczy do zawieszenia postępowania z urzędu, podczas gdy zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu w ogóle w sprawie nie wystąpiło, a nadto poprzez to, że istniała podstawa do umorzenia postępowania w I instancji jako bezprzedmiotowego, co korzysta z pierwszeństwa i wyłącza dopuszczalność zawieszenia takiego postępowania, b) art. 8 § K.p.a. (w brzmieniu nadanym ustawą z 3 grudnia 2010 r.) poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestnika do władzy publicznej, a to z uwagi na odstąpienie od praktyki takiego samego rozstrzygania kwestii zawieszenia w takim samym stanie prawnym i faktycznym. W motywach skargi wskazano m.in., iż w tego rodzaju sprawie jak niniejsza uprzednie pojawienie się w obrocie prawnym rozstrzygnięcia kwestii (niesłusznie uznawanej przez organ za zagadnienie wstępne) w przedmiocie płatności za dany rok nie jest konieczne tylko i wyłącznie do wydania prawidłowej decyzji (bez względu na to czy pozytywnej, czy negatywnej, Skarżący w ogóle do tej kwestii się nie odwoływał w zażaleniu). Od uprzedniego istnienia w obrocie prawnym decyzji w sprawie płatności za dany rok (tu za 2013) zależała bowiem, zdaniem Strony, dopuszczalność samego wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Zdaniem Skarżącego brak w obrocie prawnym decyzji (choćby częściowo negatywnej) dotyczącej płatności za dany rok, a tym bardziej, brak nawet nieostatecznej decyzji w tym przedmiocie przesądza, że nie występuje przesłanka uprawniająca organ do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Niezbędnym do wszczęcia niniejszej sprawy było zatem uprzednie ustalenie w innym postępowaniu, czy Strona faktycznie naruszyła warunki realizacji programu rolnośrodowiskowego, z którymi związany jest obowiązek zwrotu przyznanych płatności za lata wcześniejsze. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej art. 1 (§ 2 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżone postanowienie Prezesa ARiMR z [...] lutego 2018 r. o numerze wskazanym wyżej, utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] grudnia 2017 r. o numerze wskazanym wyżej, w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania odwoławczego zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Zgodnie z art. 144 K.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Organ II instancji uznał, że rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy sprawy ustalenia Skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego (decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] kwietnia 2017 r. nr [...]) nie jest możliwe bez uprzedniego zakończenia postępowania rozstrzygającego, czy Stronie przysługuje płatność rolnośrodowiskowa na rok 2013, a tym samym, czy zachowano warunki realizacji Programu Rolnośrodowiskowego na rok 2013. Sąd podziela to stanowisko organu odwoławczego. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wynika, że obligatoryjne zawieszenie postępowania z urzędu następuje, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to kwestia prawna, która wyłoniła się w toku postępowania administracyjnego i jej uprzednie rozstrzygnięcie, leżące w kompetencji innego organu, warunkuje (stanowi przesłankę) rozstrzygnięcia głównej sprawy. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w głównej sprawie. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanym przypadku zachodzi wymagana art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zależność pomiędzy obu sprawami i rozstrzygnięciami. Rozstrzygnięcie sprawy ustalenia Skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności w postępowaniu przed organem II instancji uzależnione jest od rozstrzygnięcia, czy Skarżącemu przysługuje płatność rolnośrodowiskowa na rok 2013, a tym samym czy zachował warunki realizacji programu rolnośrodowiskowego na rok 2013. Należy wskazać, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej (...) (Dz. Urz. UE L 30/16 z 31 stycznia 2009 r.), zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha; 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005 r., str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej; 4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Zgodnie z § 39 ust. 1 ww. rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Z akt sprawy wynika, że Kierownik [.. .]Biura Powiatowego ARiMR w A. w dniu [...] kwietnia 2017 r. wydał decyzję Nr [...] o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Strona odwołała się od tej decyzji. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L. w dniu [...] grudnia 2017 r. wydał decyzję Nr [...] o uchyleniu ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. Oznacza to, że sprawa przyznania przedmiotowej płatności rolnośrodowiskowej Skarżącemu nie jest rozstrzygnięta. Zdaniem Sądu zaistniały zatem przesłanki zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Kierownika [...] Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2017 r. ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, do czasu rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Od rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia, zależy rozpatrzenie przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L. odwołania od decyzji Kierownika [...] Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. Dopiero ostateczne rozstrzygnięcie sprawy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, umożliwi dokonanie oceny, czy istniały przesłanki do ustalenia Skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności, a następnie weryfikację wysokości kwoty nienależnie pobranych płatności. Wobec powyższego nie znajdują uzasadnienia zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie są również zasadne zarzuty naruszenia art. 8 K.p.a. W ocenie Sądu wyjaśniono wszystkie niezbędne do wydania postanowienia okoliczności faktyczne oraz przesłanki, jakimi kierował się organ w toku postępowania, a uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.