V SA/Wa 71/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skargi "I." Sp. z o.o. z siedzibą w K. na rozstrzygnięcie [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę [...] Jednostce Wdrażania Programów Unijnych do ponownego rozpoznania protestu; 2. zasądza od [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz "I." Spółki z o.o. z siedzibą w K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Sp. z o.o. w K. (zwana dalej: Skarżącą) złożyła w [...] Jednostce Wdrażania Programów Unijnych wniosek o dofinansowanie projektu "Udział firmy I. Sp. z o.o. w imprezach targowo-wystawienniczych D. organizowanych w P., w trakcie których będzie realizować misje gospodarcze" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007 – 2013, Priorytet I: Tworzenie warunków dla rozwoju potencjału innowacyjnego i przedsiębiorczości na [...], Działanie 1.7: Promocja gospodarcza. [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (dalej: MJWPU) pismem z [...] kwietnia 2011 r. poinformowała Skarżącą o konieczności dokonania we wniosku szeregu, szczegółowo wymienionych w tym piśmie poprawek formalnych. Poprawiony wniosek Skarżąca złożyła 29 kwietnia 2011 r. Pismem z [...] listopada 2011 r. MJWPU poinformowała Skarżącą, że ww. wniosek nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej . Projekt został oceniony przed dwóch niezależnych członków Komisji Konkursowej i uzyskał wynik 46 punktów z 83 punktów możliwych do uzyskania , co stanowi mniej niż wymagane minimum 60% punktów . Skarżąca pismem z 22 listopada 2011 r. złożyła protest, w którym zakwestionowała ocenę w Części C - Ocena merytoryczna horyzontalna nr 3 "Zwiększenie eksportu przedsiębiorstwa". W ramach tego kryterium punkty zostały przyznane przez jednego eksperta, natomiast drugi ekspert ich nie przyznał. Wnioskodawca podniósł, że w Biznes Planie wyraźnie wskazał, iż firma I. przewiduje, że w 2011 roku osiągnie wzrost działalności eksportowej do 20%, głównie poprzez powiększenie liczby sprzedaży. Sprzedaż ta natomiast powiększy się dzięki podejmowanym działaniom promocyjnym i marketingowym. Jednym z bardzo istotnych elementów tych działań są właśnie imprezy targowo – wystawiennicze stanowiące przedmiot projektu. Dodatkowo jako wskaźnik produktu został uznany wskaźnik "Liczba przedsiębiorstw wspartych w zakresie eksportu’’ oraz wskaźnik rezultatu "Liczba podpisanych kontraktów handlowych", co jednoznacznie wskazuje, iż nastąpi wzrost eksportu w przychodach wnioskodawcy, który będzie bezpośrednim wynikiem realizacji projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie. MJWPU pismem z [...] grudnia 2011 r. poinformowała Skarżącą, że protest został rozpatrzony negatywnie. W uzasadnieniu podała, że zgodnie z art. 30 b Ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712, nr 157, poz. 1241 ) oraz zapisami Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPO WM 2007-2013 przyjętej przez Zarząd Województwa [...] Uchwałą nr [...] w dniu [...] czerwca 2010r. rozpatrzenie protestu polega na sprawdzeniu zgodności przeprowadzonej oceny z kryteriami wyboru projektów zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący oraz sprawdzeniu, czy ocena została przeprowadzona w sposób właściwy i zgodny z Regulaminem Oceny Wniosków i Komisji Konkursowych oceniających wnioski złożone w ramach RPO WM, stanowiących Załącznik do uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Dalej MJWPU wyjaśniła, że jest związana zakresem protestu, tak więc w niniejszej sprawie dokonano sprawdzenia poprawności przeprowadzonej oceny w zakresie kryteriów wskazanych w proteście. Jednocześnie zaznaczyła, że kwestie dotyczące merytorycznej oceny projektu przez ekspertów nie podlegają weryfikacji w postępowaniu odwoławczym. Po przeanalizowaniu wniosku o dofinansowanie projektu oraz dokumentacji dotyczącej jego oceny, stwierdza się, iż ocena została przeprowadzona sposób właściwy i zgodny z Regulaminem Oceny Wniosków i Komisji Konkursowych oceniających wnioski złożone w ramach RPO WM oraz z kryteriami wyboru projektu zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący. Eksperci uzasadnili przyznaną liczbę punktów, nie pominięto istotnych elementów wniosku o dofinansowanie i załączników, nie doszło do uchybień proceduralnych. Analiza kart ocen w zakresie tego kryterium nie wykazała nieprawidłowości w ocenie. Podczas rozpatrywania protestu MJWPU nie odnosi się w zakresie merytorycznym do różnic w ocenach dokonywanych przez Ekspertów. Są to bowiem rozbieżności naturalne, wynikające z niezależności Ekspertów dokonujących oceny. Sprawdzeniu podlega jedynie poprawność kwestii proceduralnych , zgodność z dokumentami programowymi, uwzględnianie przez Ekspertów treści wniosku oraz załączników. Niezależni Eksperci dokonują oceny według własnego przekonania oraz posiadanej wiedzy i doświadczenia. Opinie Ekspertów mogą się różnić, natomiast ocenę końcową stanowi średnia z ich ocen. W związku z powyższym ocenę uznaje się za przeprowadzoną właściwie, a zarzuty Protestującego dotyczące przedmiotowego kryterium należy uznać za niezasadne. Od powyższej informacji Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc – na podstawie art. 30c pkt 3 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.; dalej: z.p.p.r.) – o orzeczenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazanie sprawy MJWPU do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie przepisów: 1. Regulaminu Oceny Wniosków i Komisji Konkursowych oceniających wnioski złożone w ramach RPO WM stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2010 roku 2. Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPO WM 2007-2013 przyjętej przez Zarząd Województwa [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 roku 3. art. 30 b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwana dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z przepisami postępowania administracyjnego i normami prawa materialnego. W tym miejscu należy zaznaczyć, że uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 30 c ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712), w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przepisach art. 30c-30d ustawy przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e ustawy). Zgodnie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisie tym przewidziane jest uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Niewątpliwie kontrola sądowoadministracyjna dokonywana w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju sprowadza się do oceny przez sąd administracyjny czy kontrolowany akt (czynność) jest zgodny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i czy akty o charakterze pozaustawowym pozostają w zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W związku z powyższym należy podkreślić, że z treści art. 30b ust.1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, iż po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie projektu, wnioskodawca może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego. Z treści tegoż przepisu prawa wynika także, że pisemna informacja o negatywnej ocenie projektu zawiera uzasadnienie wyników oceny projektu. Z kolei z treści art. 30b ust. 4 w/w ustawy wynika, że właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej. W kontekście powyższych rozważań, badając legalność oddalenia protestu zawartego w piśmie z dnia [...] grudnia 2011r. i świetle podniesionych przez Spółkę zarzutów, Sąd uznał skargę za uzasadnioną. Skarżąca w proteście podniosła zarzuty merytoryczne odnoszące się do oceny wniosku o dofinansowanie. Z treści zaskarżonego pisma wynika, że zarzuty te w ogóle nie były przedmiotem rozpoznania. MJWPU wyjaśniła, że podczas rozpatrywania protestu nie odnosi się w zakresie merytorycznym do różnic w ocenach dokonanych przez ekspertów, a sprawdzeniu podlega jedynie poprawność kwestii proceduralnych, zgodności z dokumentami programowymi, uwzględnienie przez ekspertów treści wniosku i załączników. Taki sposób rozpoznania protestu należy uznać za nieprawidłowy. Zgodnie z art. 30b ust. 2 u.z.p.r. system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. Ustawa oraz wydane na jej podstawie wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie procedury odwoławczej nie przewidują żadnych ograniczeń w zakresie rozpoznania środka odwoławczego. W szczególności nie przewidują ograniczeń związanych z brakiem możliwości kontroli oceny eksperta w zakresie merytorycznym. Czyniłoby to kontrolę oceny wniosku iluzoryczną, co w świetle wspomnianych aktów prawnych należy uznać za niedopuszczalne. Brak związania zarówno sądu jak i organu rozpatrującego protest oceną eksperta podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt IIGSK 1115/11 NSA wskazał, iż nie zasługuje na akceptację pogląd Sądu I instancji, iż standardy kontroli aktu administracyjnego (informacji o negatywnym rozpatrzeniu protestu) przez sąd administracyjny zostały wyznaczone w § 17 ust. 2 powołanej przez Sąd I instancji Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego WM 2007–2013, zatwierdzonej Uchwałą Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., zgodnie z którym kontrola sprawowana przez sąd w przedmiotowym zakresie nie będzie obejmować kwestii merytorycznych, związanych z wyborem projektu do dofinansowania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że prezentując powyższy pogląd Sąd I instancji przeoczył, iż zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. W myśl zaś art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli został określony m.in. w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż oparcie tej kontroli na innych kryteriach, np. celowości czy słuszności, jest niedopuszczalne, jeżeli ustawa expressis verbis nie stanowi inaczej. Z powyższej regulacji wynika, iż sposób rozstrzygnięcia Sądu w zakresie uwzględnienia skargi bądź jej oddalenia jest uzależniony od tego, czy "ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo". Ta kontrola Sądu w zakresie zgodności z prawem oceny projektu przez organ nie może się zatem ograniczać do "badania prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami samego procesu ocennego (np. w zakresie błędnego sumowania pkt, braku uzasadnień ocen, pominięcia treści wniosku lub załączników)", jak to stwierdził Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, gdyż w takiej sytuacji byłaby to kontrola iluzoryczna, ograniczająca się w zasadzie do kwestii formalnych i błędów matematycznych przy ocenie projektu, które wynikałyby z oczywistych omyłek organu. NSA wskazał że zgodnie z § 17 pkt 7 Regulaminu oceny wniosków każdy oceniający zobowiązany jest do merytorycznego uzasadnienia przyznanej liczby punktów na podstawie zakresu kryteriów oceny w poszczególnych kryteriach w rubryce "Uzasadnienie/Uwagi" Karty oraz do dokładnego merytorycznego, odnoszącego się do wszystkich kryteriów oceny, komentarza stanowiącego wnikliwe, niezostawiające wątpliwości uzasadnienie końcowe wniosku w rubryce "Uzasadnienie końcowe". Końcowe uzasadnienie powinno składać się z minimum 10 zdań. NSA podkreślił, że organ w ramach rozpatrywanego protestu, a w konsekwencji również Sąd rozpoznający skargę, powinni w ramach przedstawionych przez stronę zarzutów dokonać kontroli, czy ta merytoryczna ocena ekspertów została dokonana w sposób prawidłowy. Zdaniem NSA rola ekspertów w postępowaniu dotyczącym oceny projektów jest podobna do roli biegłych w postępowaniu sądowym. Wynika to m.in. z treści art. 31 ust. 1 ustawy o polityce rozwoju, zgodnie z którym "W celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym". Dodatkowo NSA zwrócił uwagę na fakt, iż o tym , iż opinie ekspertów nie są wiążące dla organu rozpatrującego protest świadczy treść § 13 ust. 4 Procedury odwoławczej, zgodnie z którym "MJWPU może korzystać z pomocy zespołu doradczego wyłonionego spośród pracowników MJWPU, pracowników IZ RPO WM oraz korzystać z pomocy instytucji zewnętrznych/ekspertów zewnętrznych mogących dostarczyć informacji niezbędnych podczas rozpatrywania protestu. Jest to szczególnie istotne w przypadku, gdy środek odwoławczy dotyczy etapu oceny merytorycznej projektu, a do stwierdzenia właściwości i rzetelności przeprowadzenia oceny niezbędna jest fachowa wiedza merytoryczna". Należy stwierdzić, że zaskarżone do WSA pismo z [...].12.2011 r. nie ustosunkowało się do zarzutów zawartych w proteście, co oznacza że rozpatrzenie protestu, a więc tym samym ocena wniosku została dokonana w sposób naruszający prawo. Z przedstawionych wyżej powodów Sąd uwzględnił skargę i działając w oparciu o art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s. a. w związku z art. 30 e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.