V SA/Wa 713/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Sylwia Wojtkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2008 r. sprawę ze skargi A.P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dofinansowania projektu ze środków z budżetu Unii Europejskiej; oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] października 2007 r. umarzającą na podstawie art. 105 §1 k.p.a. postępowanie w sprawie przyznania pomocy w związku ze złożonym przez A. P. wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Działania 1.1 "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 -2006". W uzasadnieniu decyzji organ orzekający w I instancji wyjaśnił, że w odpowiedzi na ogłoszenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Prezesa ARiMR dotyczące naboru wniosków w dniu 16 kwietnia 2007 r. w ramach działania 1.1 "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" SPO do [...] Oddziału Regionalnego wpłynęło [...] wniosków. Przyznana dla województwa mazowieckiego w ramach tego programu pula środków wynosiła [...] zł, natomiast kwota pomocy wnioskowanej kilkakrotnie przewyższała pulę przyznanych środków. Przeprowadzono losowanie, którego celem było ustalenie kolejności weryfikacji złożonych wniosków. O kolejności zawierania umów decydowała data kompletności wniosku. W wyniku weryfikacji wszystkich złożonych wniosków, zgodnie z kolejnością losowania, zidentyfikowano [...] wniosków kompletnych i poprawnych w dniu złożenia oraz [...] wnioski, które stały się kompletne w wyniku samouzupełnienia. Ponieważ przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. (Dz.U. Nr 207, poz.2117) w części 3.1. przewidują, że projekty przyjmowane są do realizacji w ramach dostępnych środków, a wnioski kompletne weryfikowane w kolejności ustalonej w drodze losowania wyczerpały pulę środków przyznanych dla województwa warmińsko-mazurskiego, wnioskodawca nie został wezwany do uzupełnienia złożonego wniosku. Orzekając jako organ II instancji Prezes ARiMR stwierdził, że A. P. złożył dnia [...] kwietnia 2007 r. w [...] Oddziale Regionalnym wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" w ramach SPO "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 -2006". W [...] Oddziale Regionalnym zostało złożonych [...] wniosków, z tego [...] zakwalifikowano do losowania. Wniosek A. P. został wylosowany w poz. [...]. Wnioski, które zweryfikowano pozytywnie pod kątem kompletności i poprawności formalnej oraz zgodności z Programem przed wnioskiem A. P. wyczerpały limit środków dla województwa [...], w ramach, którego podpisano [...] umów. Wobec powyższego uznano, że wysyłanie do wnioskodawcy prośby o uzupełnienie wniosku o dofinansowanie stało się bezprzedmiotowe. Na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzając, że nie przyznanie dotacji było dla niego krzywdzące i nie miało podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zastosowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ten wynik, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami procesowymi, jak i z normami prawa materialnego, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz, że przy jej wydawaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik postępowania. Skarżący A. P. złożył dnia [...] kwietnia 2007 r. w [...] Oddziale Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006". W prawie krajowym sprawy związane z przyznawaniem pomocy w sektorze, którego dotyczy niniejsza sprawa zostały uregulowane w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. Nr 116, poz.1206 ze zm.), zwanej dalej ustawą o NPR oraz wydanym na podstawie tej ustawy rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117 ze zm.). Na to, że ustawa o NPR obowiązywała nadal w 2007 r. wskazuje treść art. 44 ustawy budżetowej na 2007 r.(Dz U. Nr 15, poz.90) stanowiący, iż "Limity kwot zobowiązań oraz wydatków w roku 2007 i kolejnych latach obowiązywania Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006 są ujęte w wykazie stanowiącym załącznik nr 15." Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju ubiegający się o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych w ramach sektorowych programów operacyjnych składa wniosek do instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej albo zarządu województwa, zgodnie z systemem realizacji określonym w tym programie. Zgodnie z ust. 2 art. 26 ustawy o NPR dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3 (tj. sektorowych programach operacyjnych i innych programach operacyjnych) przyznaje instytucja zarządzająca, działająca w jej imieniu instytucja wdrażająca albo instytucja pośrednicząca, jeżeli tak stanowi system realizacji danego programu. Zgodnie natomiast z art. 26 ust. 5 warunki dofinansowania określa umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentami przez instytucję zarządzającą programem, instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą, lub decyzja gdy instytucja zarządzająca albo pośrednicząca jest równocześnie beneficjentem. W postępowaniu dotyczącym realizacji zadań w ramach SPO "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich instytucją zarządzającą jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a instytucją wdrażającą Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie ww. Rozporządzenia MRiRW z 8.08.2004 r. oraz umowy zawartej z MRiRW dnia 16 września 2004 r. Kwestia charakteru prawnego orzeczenia wydawanego na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchwałą podjętą w składzie 7 sędziów dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06 stwierdził, że orzeczenie to jest decyzją administracyjną. Uchwała podjęta została wprawdzie w sprawie dotyczącej wniosku o dofinansowanie projektu zgłoszonego w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", to jednak wobec faktu, że orzeczenie w sprawie tamtego programu wydane było tak jak w niniejszej sprawie w oparciu o art. 26 ustawy o NPR, rozstrzygnięcie dokonane przez NSA ma zastosowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał między innymi, że przepisy art. 26 ustawy o NPR wskazują na istnienie wyraźnie wyodrębnionych dwóch etapów postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych - unormowanych osobno, w dwóch różnych ustępach art. 26 tej ustawy. Pierwszy etap to postępowanie wszczynane na skutek wniosku podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych projektu w ramach m.in. sektorowego programu operacyjnego. W tym etapie następuje rozpoznanie wniosku przez instytucję zarządzającą lub instytucję wdrażającą, stosownie do przyjętego systemu realizacji. Etap ten kończy się wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy. Dopiero po pozytywnym dla strony rozstrzygnięciu następuje drugi etap postępowania, którym jest zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania projektu (art. 26 ust. 5 ustawy). Zdaniem składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle art. 26 ust. 2 ustawy o NPR rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie przedstawionej wyżej, złożonej procedury mają charakter indywidualnych rozstrzygnięć władczych i jednostronnych. Użyte przez ustawodawcę określenie "przyznaje dofinansowanie" należy interpretować jako stworzenie podstawy prawnej do wydania przez ARiMR decyzji administracyjnej. Procedura uzyskania pomocy uregulowana została w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r., w załączniku w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 kwietnia 2006 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz.U. Nr 69, poz.488). W ust. 3.1.1. Działanie 1.1. "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" w sposób następujący opisano system wdrażania: 1/ Wnioski o dofinansowanie realizacji projektu składa się w OR ARiMR właściwym ze względu na miejsce realizacji projektu, zgodnie z trybem określonym w odrębnych przepisach. 2/ Wniosek o dofinansowanie realizacji projektu podlega w OR ARiMR ocenie formalnej, w szczególności pod względem poprawności jego wypełnienia i kompletności załączników. 3/ W przypadku złożenia wniosku nieprawidłowo wypełnionego lub bez wymaganych załączników, instytucja wdrażająca wzywa, w formie pisemnej, ubiegającego się o dofinansowanie projektu do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. 4/ Wniosek o dofinansowanie realizacji projektu podlega weryfikacji pod względem zgodności z celami i zasadami działania. 5/ Projekty zgodne z wymaganiami określonymi dla działania 1.1. "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" przyjmowane są do realizacji według kolejności złożenia wniosków poprawnie wypełnionych wraz z wymaganymi załącznikami, w ramach dostępnych środków. W przypadku, gdy we wniosku dokonywano poprawek lub uzupełnień, o kolejności przyjęcia projektu do realizacji decyduje dzień dokonania ostatniej poprawki lub ostatniego uzupełnienia. Przyjęcie projektu do realizacji następuje z dniem zawarcia umowy o dofinansowanie projektu między ARiMR i wnioskodawcą. Umowa o dofinansowanie projektu jest przesyłana wnioskodawcy, a jej podpisanie następuje w OR ARiMR. Szczegółowe zasady rozpatrywania wniosków o dofinansowanie realizacji projektu i wniosków o płatność są określone w procedurach ARiMR zatwierdzonych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wobec przesądzenia przez ww. Uchwałę składu siedmiu Sędziów NSA, że określone w ustawie o NPR "przyznanie dofinansowania" ma charakter decyzji administracyjnej należy stwierdzić, że złożenie wniosku o dofinansowanie wszczyna postępowanie administracyjne. Oceniając przeprowadzone przez ARiMR postępowanie Sąd nie stwierdził, aby było ono prowadzone z naruszeniem procedury ustalonej ustawą o NPR oraz cytowanym wyżej rozporządzeniem. Rozporządzenie to wskazało, że szczegółowe zasady rozpatrywania wniosków o dofinansowanie realizacji projektu i wniosków o płatność są określone w procedurach ARiMR zatwierdzonych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Należy stwierdzić, że procedura składania wniosków oraz ich weryfikacji została określona w ogłoszeniu wydanym wspólnie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W ogłoszeniu jako dzień składania wniosków wskazano 16 kwietnia 2007 r. Wnioski mogły być składane bezpośrednio w Oddziale Regionalnym ARiMR właściwym dla miejsca realizacji projektu, mogły być również wysyłane pocztą, również kurierską. Złożenie lub wysłanie wniosku musiało nastąpić w dniu 16.04.2007 r. Ogłoszenie zawierało również informację, że wnioski złożone w terminie zostaną poddane losowaniu, które ustali kolejność ich weryfikacji w poszczególnych oddziałach Agencji. Tak więc każda osoba składająca wniosek o dofinansowanie miała świadomość, że jej wniosek zostanie poddany weryfikacji w kolejności ustalonej w drodze losowania. Do [...] Oddziału Regionalnego zostało złożonych [...] wniosków, z tego [...] zakwalifikowano do losowania. Wniosek A. P. został wylosowany w przedostatniej poz. [...]. W ustalonej w ten sposób kolejności weryfikowano wszystkie wnioski, a te, które zweryfikowano pozytywnie pod kątem kompletności i poprawności formalnej oraz zgodności z Programem przed wnioskiem skarżącego wyczerpały limit środków dla województwa [...], w ramach, którego podpisano [...] umów. Wobec powyższego zasadnie uznano, że wysyłanie do wnioskodawcy – jak również pozostałych wnioskodawców – prośby o uzupełnienie wniosku o dofinansowanie stało się bezprzedmiotowe. Co do formy zakończenia postępowania administracyjnego wszczętego złożeniem przez skarżącego wniosku o dofinansowanie, poprzez umorzenie tego postępowania na podstawie art. 105 §1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego Sąd uznał, że rozstrzygnięcie takie jest prawidłowe. Ponieważ zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006" projekty przyjmowane są do realizacji w ramach dostępnych środków, w momencie, gdy pula środków została wyczerpana prowadzenie postępowań w sprawie przyjęcia do realizacji wniosków o przyznanie pomocy stało się bezprzedmiotowe i organ orzekający zobowiązany był je umorzyć. Z tych względów, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę jako niezasadną.