V SA/Wa 715/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. sprawy ze skargi S. S. A. we W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości; skargę oddala Spółka S. S.A. z/s we W. (95,73% kapitału [...]) wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnych o łącznej pow. 41,7838 ha, obejmujących działki oznaczone nr [...], położonych we W., stanowiących własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym spółki S. Sp. z o.o. z/s we W. Stosownie do przepisów o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia [...] października 2009 r. nr [...], o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził sprzeciw od wydania zezwolenia na nabycie przez spółkę S. S.A. przedmiotowej nieruchomości. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozstrzygając sprawę ww. postanowieniem podniósł w uzasadnieniu, iż zgodnie z art. 1a ust. 5 ustawy z dnia 24 marca 1920r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz.U. z 2004r. Nr 167 poz. 1758 ze zm.) powierzchnia nieruchomości nabytych przez cudzoziemca powinna być uzasadniona rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności gospodarczej, a tymczasem wnioskodawca nie prowadzi nie prowadzi obecnie na przedmiotowych gruntach żadnej działalności produkcyjnej, ani też takiej działalności prowadzić nie zamierza. Spółka S. oświadczyła, iż zamierza zbyć ww. działki na rzecz inwestora zewnętrznego. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2010 r. spółka S. wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał m.in., że za sprzeciwem przemawiają interesy rolnictwa, gdyż przedmiotowe nieruchomości mają charakter rolny, a zatem winny być wykorzystywane rolniczo, natomiast wnioskodawca jednoznacznie wskazał, zarówno we wniosku o wydanie zezwolenia na nabycie przedmiotowych działek jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż nie zamierza prowadzić na ww. gruntach gospodarki rolnej. Zdaniem organu nabycie tej nieruchomości przez wnioskującą spółkę byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Organ wyjaśnił, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, będąc organem współdziałającym na podstawie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, uwzględnia nie tylko przedmiot sprawy administracyjnej, ale także zakres swoich zadań. W szczególności Minister, działając jako organ współdziałający na podstawie art. 1 ust. 1 i 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej, jest uprawniony na podstawie art. 7 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2003r. Nr 64, poz. 592). Tymczasem zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592), preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały w gminie, na terenie której położona jest chociaż część nabywanej nieruchomości rolnej. Zdaniem organu spółka S. S.A. nie spełnia tych warunków, a zatem nabycie przez nią przedmiotowych gruntów rolnych byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa. S. S.A. wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła postanowieniu Ministra naruszenie: o przepisów postępowania administracyjnego tj. 15 k.p.a. i art. 136 k.p.a., o przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art.24 § 1 pkt 5 k.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, o przepisów art.1a ust.1 pkt 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców poprzez przyjęcie, że “względy polityki społecznej", o których mowa w ww. przepisie należy rozumieć w świetle ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego jako “prowadzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi działań na rzecz poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych oraz zapewnienia prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach", o przepisów art.1a ust.5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców poprzez przyjęcie, że nabycie nieruchomości rolnych nie jest uzasadnione rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z charakteru działalności gospodarczej wykonywanej przez skarżącą, o przepisów art.1a ust.6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców poprzez przyjęcie, że wymóg stosowania w przypadku nabywania przez cudzoziemców nieruchomości rolnych ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego uzasadnia odstąpienie przez Ministra od zgłoszenia sprzeciwu jedynie wówczas, gdy wnioskodawca deklaruje rolnicze wykorzystanie nieruchomości rolnych i zapewnia racjonalną gospodarkę rolną Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: “p.p.s.a." W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi stwierdzić należy, iż jest ona nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jeżeli sprzeciwu, w formie postanowienia, nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych – Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Stosownie do art. 1a ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców zezwolenie, o którym mowa w art. 1 ust. 1, jest wydawane na wniosek cudzoziemca, jeżeli: 1) nabycie nieruchomości przez cudzoziemca nie spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a także nie sprzeciwiają się temu względy polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa; 2) wykaże on, że zachodzą okoliczności potwierdzające jego więzi z Rzecząpospolitą Polską. Zgodnie z art. 1a ust. 2 powołanej ustawy okolicznościami, które potwierdzają więzi cudzoziemca z Rzecząpospolitą Polską mogą być w szczególności: 1) posiadanie polskiej narodowości lub polskiego pochodzenia; 2) zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej; 3) posiadanie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony lub na osiedlenie się; 4) członkostwo w organie zarządzającym przedsiębiorców wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 4; 5) wykonywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej działalności gospodarczej lub rolniczej, zgodnie z przepisami prawa polskiego. Powierzchnia nieruchomości nabytych przez cudzoziemca w przypadku określonym w art. 1a ust. 2 pkt 5 powinna być uzasadniona rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności gospodarczej. Nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo, z zachowaniem przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (art.1a ust.6) Przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie zakreślają merytorycznego zakresu oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ale jest rzeczą oczywistą, iż dotyczyć ona powinna tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu orzekającego, czyli w tym konkretnym wypadku szeroko pojętymi zagadnieniami z zakresu kształtowania ustroju rolnego państwa. Taki zakres badania wniosku przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi wyznacza art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.), zgodnie z którym dział "rozwój wsi" obejmuje m. in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Minister zobligowany jest więc dokonać oceny planowanej transakcji pod kątem leżących w jego kompetencjach ustawowych: kształtowania ustroju rolnego państwa i ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Ponieważ jednak ustawodawca przewidział możliwość nabywania przez cudzoziemców nieruchomości rolnych i nie wskazał, że mogą być one nabywane wyłącznie w celu prowadzenia działalności rolniczej, a jedynie poddał tego rodzaju transakcje kontroli Ministra właściwego do spraw rozwoju wsi oraz wskazał w art. 1a ust. 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, że nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo z zachowaniem przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, Minister powinien w każdym konkretnym stanie faktycznym rozważyć czy przeniesienie własności wskazanej nieruchomości rolnej nie jest sprzeczne z powierzoną mu ochroną gruntów przeznaczonych na cele rolne albo z kształtowaniem ustroju rolnego państwa. Na mocy art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, natomiast przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Kwestia odmowy lub wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca ma charakter uznania administracyjnego, nie oznacza to jednak dowolności. Organ orzekający winien bowiem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz mieć na uwadze interes społeczny i słuszny interes strony. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie przez spółkę S. S.A. z/s we W. nieruchomości rolnych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z [...] stycznia 2010r. utrzymał ww. postanowienie w mocy. Z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że podstawowym przedmiotem działalności spółki S. S.A. jest produkcja cukru na skalę przemysłową. Poza sporem pozostaje także kwestia celu wykorzystania przedmiotowych gruntów, tj. zbycie na rzecz inwestora zewnętrznego. Organ zgłaszając sprzeciw wskazał, iż wydaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości sprzeciwiają się względy polityki społecznej. Wyjaśnił, iż w świetle ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez względy polityki społecznej należy rozumieć prowadzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi działań na rzecz poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych oraz zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Ponadto organ wskazał, iż z wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia nie wynika, aby do prowadzonej działalności gospodarczej wnioskodawcy potrzebna była tak duża powierzchnia gruntów. Tymczasem zgodnie z art.1a ust.5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców powierzchnia nieruchomości nabytych powinna być uzasadniona rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności gospodarczej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Po rozpoznaniu sprawy, Sąd stwierdza, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Dokonane ustalenia organu są spójne i logiczne, i w ocenie Sądu nie wykraczają poza zakres swobodnej oceny dowodów. Ponadto Sąd wyjaśnia, iż uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.15 i art.24 § 1 pkt 5 k.p.a. należy podnieść, iż są one bezzasadne. Sąd nie podziela argumentacji przytoczonej przez skarżącą, jak również stanowiska organu. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem decyzji i organu I instancji. Zagwarantowaniem stosowania tej zasady w postępowaniu przed ministrem jest zapis art. 127 § 3 k.p.a., który określa, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra (...) nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Dlatego też strona niezadowolona z decyzji ministra może zwrócić się do organu w trybie art. 127 § 3 k.p.a. z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, który jest środkiem zaskarżenia opartym na konstrukcji niedewolutywnej, bowiem rozpoznawany jest przez organ wydający zaskarżoną decyzję. W tej sytuacji stwierdzić należy, że w przypadku podejmowania decyzji w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie obowiązuje nakaz wyłączenia pracownika przewidziany w art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a., zatem podpisanie decyzji wydanej w ramach ponownego rozpoznania sprawy przez tę samą osobę z upoważnienia ministra, która podpisywała decyzję wydaną w pierwszej instancji, nie stanowi naruszenia wskazanej normy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (vide wyrok NSA z 7.01.2005r. sygn.akt OSK 984/04). Mając powyższe na uwadze, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi. W kontekście powyższych przepisów, nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, m.in. braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nie ustosunkowanie się do wszystkich argumentów podniesionych przez skarżącą i nie uwzględnienie jej słusznego interesu. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a, podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.