V SA/Wa 717/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant - Urszula Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2009 r. sprawy ze skargi F. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. oddala skargę Przedmiotem skargi F. P. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] marca 2009 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. z [...] lutego 2009 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu stronie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] czerwca 2004 r. F. P. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, deklarując do płatności [...] działek rolnych położonych na [...] działkach ewidencyjnych o łącznej powierzchni [...] ha. Dnia [...] grudnia 2004 r. wpłynęło do Biura Powiatowego ARiMR w B. oświadczenie F. P. o przekazaniu w dniu [...] grudnia 2004 r. użytków rolnych wraz z aktem notarialnym z [...] grudnia 2004 r. rep. A nr [...], z którego wynika, że F. i E. P. przekazali umową darowizny własność i współwłasność posiadanych nieruchomości rolnych – [...] działek ze zgłoszonych we wniosku [...] działek - na rzecz swojego syna – A. P.. Zgodnie z treścią § 1 ww. aktu notarialnego, umowa darowizny gospodarstwa rolnego została zawarta w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej w celu uzyskania renty strukturalnej. Natomiast wydanie nieruchomości w posiadanie obdarowanemu nastąpiło w dniu zawarcia tej umowy. Mimo istniejącego, wskazanego powyżej, stanu faktycznego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. w dniu [...] grudnia 2004 r. wydał decyzję nr [...] przyznającą wnioskodawcy – F. P. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu JPO (jednolitej płatności obszarowej) [...] zł, uzupełniającej płatności obszarowej [...] zł. W decyzji wskazano, iż płatność w ustalonej wysokości zostanie przekazana na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów, w terminie wynikającym z przepisów unijnych. Orzeczenie to zostało doręczone wnioskodawcy i wobec nie złożenia środka odwoławczego stało się ostateczne. Następnie w dniu [...] stycznia 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego z [...] grudnia 2004 r. Następnie decyzją z [...] lutego 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.) - dalej: k.p.a., stwierdził nieważność decyzji z [...] grudnia 2004 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego, przyznającej F. P. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004. Uzasadniając rozstrzygnięcie tej treści Dyrektor Oddziału wskazał, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) producent rolny ma prawo do ubiegania się o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych, jeżeli spełnia łącznie określone w ustawie przesłanki: jest posiadaczem gospodarstwa rolnego, grunty rolne utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej, łączna powierzchnia działek rolnych, które kwalifikują się do objęcia płatnościami jest nie mniejsza niż 1 ha, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Natomiast przeniesienie posiadania gruntów przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności uniemożliwia przyznanie płatności bezpośrednich. W związku z powyższym, w ocenie Dyrektora Oddziału, Kierownik Biura Powiatowego wydając decyzję o przyznaniu płatności bezpośrednich na rok 2004 w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy rażąco naruszył powyższy przepis, co stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2004 r. W odwołaniu od powyższej decyzji F. P. wniósł o jej uchylenie uzasadniając to tym, że składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2004 spełniał wszystkie warunki do otrzymania dopłat, a Agencja nie poinformowała go kto powinien wystąpić o dopłaty, rolnik zdający ziemię za rentę strukturalną czy też przejmujący te ziemię. W związku z powyższym uznał, iż nie powinien ponosić odpowiedzialności za błędy pracowników ARiMR. Wskazał ponadto, iż otrzymane dopłaty zainwestował w całości w gospodarstwo. Decyzją z [...] marca 2009 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego. W uzasadnieniu decyzji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił m.in., że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. W ocenie Prezesa Agencji za rażące naruszenie prawa w decyzji Kierownika Biura Powiatowego z [...] grudnia 2004 r. należało uznać przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych F. P. pomimo, iż w okresie od złożenia wniosku do dnia wydania decyzji doszło do przekazania na rzecz innego producenta rolnego - syna wnioskodawcy A. P. - wchodzących w skład gospodarstwa rolnego działek ewidencyjnych, na których znajdowały się działki rolne zadeklarowane we wniosku z [...] czerwca 2004 r. Organ odwoławczy podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie złożenie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych przez F. P. miało miejsce [...] czerwca 2004 r., natomiast przekazanie posiadania gospodarstwa rolnego nastąpiło w dniu [...] grudnia 2004 r., czyli przed wydaniem decyzji o przyznaniu F. P. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, co miało miejsce w dniu [...] grudnia 2004 r. Przyznanie tych płatności F. P., pomimo przekazania gospodarstwa rolnego w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, stanowi rażące naruszenie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru – gdyż płatności zostały przyznane także do działek, które nie były już w posiadaniu wnioskodawcy. Następnie Prezes Agencji stwierdził, że zarzuty podnoszone przez stronę w odwołaniu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. I tak wskazał, że przesłanką warunkującą uzyskanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest posiadanie działek rolnych na dzień wydania decyzji, a nie tylko na dzień złożenia stosownego wniosku. Z akt sprawy wynika natomiast, że w dniu [....] grudnia 2004 r., czyli w dniu wydania decyzji, F. P. nie był już posiadaczem wszystkich zadeklarowanych we wniosku gruntów, gdyż w dniu [...] grudnia 2004 r. przekazał wchodzące w skład gospodarstwa rolnego działki ewidencyjne ([...] działek) synowi. W związku z powyższym Prezes Agencji uznał, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. będzie zobowiązany do wydania nowej decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, w oparciu o stwierdzony stan faktyczny i przepisy prawa krajowego i unijnego. F. P. na powyższe rozstrzygnięcie Prezesa ARiMR wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której stwierdził, iż kategorycznie nie zgadza się z wydaną decyzją. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W oparciu o treść art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola taka jest dokonywana w oparciu o stan faktyczny sprawy i przepisy prawne statuujące podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności (art. 133 p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd stwierdził, że orzeczenie to jest prawidłowe - wydane w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawidłowo zastosowane przepisy prawa. Niniejsza sprawa - prowadzona w trybie nadzwyczajnym - sprowadzała się do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji nr [...] wydanej [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. Postępowanie to, będące samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczone więc było przesłankami wynikającymi z art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniającymi stwierdzenie nieważności ww. aktu administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., Nr 1, poz. 35 oraz z 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, Nr 23, s. 43) i jak wynika z obu wydanych w tej sprawie decyzji podstawą stwierdzenia nieważności było uznanie, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W wyroku z 28 listopada 1997 r. (sygn. akt III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji. Zaznaczając powyższe NSA stwierdził też, iż na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa. Nadto, należy wskazać, iż w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa należy mówić jedynie w razie oczywistego naruszenia prawa. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex Nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zatem, ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. Jak wynika z powyższego organy orzekające w niniejszej sprawie - prowadząc postępowanie wyjaśniające - obowiązane były uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 2004 r. oraz istniejący w tej dacie stan faktyczny, biorąc przy tym pod uwagę argumentację podnoszoną przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. W tym zakresie Sąd nie dostrzegł żadnych uchybień w kontrolowanym postępowaniu. Wprawdzie dla oceny decyzji z [...] grudnia 2004 r. znaczenie miał przede wszystkim materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym tą decyzją, ale stanowisko skarżącego zaprezentowane w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności również należało w tym postępowaniu uwzględnić i ocenić, co - zdaniem Sądu - zostało prawidłowo dokonane przez organy orzekające. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, Prezes Agencji, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, uznał, że decyzja Kierownika Biura z [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich została wydana z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tejże decyzji. Zgodnie z dyspozycją ww. przepisów, osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego (art. 2 ust. 1 i 2). Natomiast zgodnie z § 4 pkt 4 i 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 114, poz. 1191 ze zm.) rentę strukturalną przyznaje się producentowi rolnemu (...) jeżeli przekazał gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszących co najmniej 1 ha oraz zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej. Mając na względzie treść ww. przepisów organy orzekające uznały, iż przyznanie F. P. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych decyzją z [...] grudnia 2004 r., pomimo przeniesienia przez niego posiadania działek ewidencyjnych ([...] działek) wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na rzecz syna – A. P. w okresie od złożenia wniosku do dnia wydania decyzji przyznającej płatność, stanowi rażące naruszenie ww. przepisów, dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2004 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – ponieważ płatności zostały przyznane także do działek, które w dniu wydania decyzji nie były już w posiadaniu wnioskodawcy. Stanowisko to, zdaniem Sądu, jest prawidłowe. Po pierwsze, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2004 został złożony przez F. P. w dniu [...] czerwca 2004 r. Natomiast w celu spełnienia warunków niezbędnych do uzyskania renty strukturalnej F. i E. P. zawarli w dniu [...] grudnia 2004 r., a więc przed wydaniem decyzji o przyznaniu wnioskodawcy płatności na rok 2004, umowę darowizny nieruchomości rolnej w postaci [...] działek ewidencyjnych gruntu na rzecz syna – A. P., przy czym - jak wynika z treści umowy - wydanie nieruchomości obdarowanemu do posiadania nastąpiło w dacie zawarcia tej umowy. Ponadto w § 1 umowy darowizny małżonkowie P. oświadczyli, że z dniem podpisania umowy zaprzestają prowadzenia działalności rolniczej. Nadto, w dniu [...] grudnia 2004 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym w B. oświadczenie o przekazaniu wszystkich użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa, z wyjątkiem co najwyżej 0,5 ha użytków rolnych, a działalność rolnicza prowadzona na tych użytkach będzie mu służyć na zaspokojenie potrzeb własnych oraz osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Ponadto oświadczył, że jest świadomy konieczności przekazania przysługujących mu praw i obowiązków związanych z prowadzoną działalnością rolniczą na przekazanych gruntach. A zatem fakt zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej przez skarżącego na przekazanych gruntach w dniu [...] grudnia 2004 r. jest okolicznością bezsporną w sprawie. Bezsporny jest również fakt, że w dniu wydania decyzji przyznającej skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na 2004 r. nie był on już posiadaczem wszystkich zgłoszonych we wniosku z [...] czerwca 2004 r. gruntów rolnych. Po drugie, zdaniem Sądu, treść art. 2 ust. 1 i 2 ww. ustawy nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Przepis art. 2 ust. 1 i 2 ustawy określa warunki uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, przy czym jednym z nich jest posiadanie przez producenta rolnego składającego wniosek o przyznanie płatności gospodarstwa rolnego – zadeklarowanych we wniosku działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami. Uwzględniając powyższe okoliczności faktyczne i prawne słusznie organy orzekające w sprawie przyjęły, iż decyzja z [...] grudnia 2004 r. przyznająca - wbrew dyspozycji art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru - płatności do wszystkich zadeklarowanych we wniosku gruntów, jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zauważa przy tym, że stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa nie może ograniczać prawidłowe działanie strony, która poinformowała organ o przekazaniu użytków rolnych, a organ mimo to w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania przyznał skarżącemu płatności bezpośrednie do wszystkich zadeklarowanych we wniosku gruntów, czym naruszył przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Ponadto skarżący składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów na rok 2004 złożył również oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W tym miejscu Sąd zauważa, iż ustawodawca krajowy na gruncie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, w sposób jednoznaczny powiązał uprawnienie producenta rolnego do płatności z faktem rzeczywistego posiadania zadeklarowanych gruntów rolnych. Wskazuje na to nie tylko art. 2 ust. 1 ww. ustawy, ale również konstrukcja pozostałych instytucji przewidzianych w przepisach ustawy. Prawidłowo zatem wskazał Prezes Agencji w zaskarżonej decyzji, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. będzie zobowiązany do wydania nowej decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, w oparciu o stwierdzony stan faktyczny i przepisy prawa krajowego i unijnego. Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła bowiem wad tego rodzaju, które mogłyby mieć wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.