V SA/Wa 717/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013r. sprawy ze skargi W. w K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez W. w K. jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymująca w mocy trzy decyzje Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON): 1) nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., 2) nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., oraz 3) [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., odmawiające wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Skarżąca wystąpiła do PFRON z wnioskami o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące: marzec, kwiecień i maj 2012 r. Decyzjami z [...] maja 2012 r., [...] lipca 2012 r. i [...] sierpnia 2012 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił skarżącej wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowane miesiące. Od powyższych decyzji skarżąca złożyła odwołania, wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji i orzeczenie przyznania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Zdaniem skarżącej organ l instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. j. Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji) i naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, 8 oraz art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.). Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. o numerze [...] Biuro Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych poinformowało skarżącą, iż ze względu na tożsamość spraw, tj. wystąpienia tej samej podstawy faktycznej i prawnej, sprawy zostają połączone do ich wspólnego rozpatrzenia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. o numerze [...], Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji – miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z [...] grudnia 2011 r. znak: [...], ustawa o rehabilitacji posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym organ wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych). Zgodnie z tym artykułem środkami publicznymi są: 1. dochody publiczne; 2. środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); 3. środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; 4. przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: a) ze sprzedaży papierów wartościowych, b) z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, c) ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, d) z otrzymanych pożyczek i kredytów, e) z innych operacji finansowych; 5. przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Natomiast zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są: 1. daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; 2. inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; 3. wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; 4. dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: a) wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, b) odsetki od środków na rachunkach bankowych, c) odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, d) dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; 5. spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; 6. odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; 7. kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; 8. dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Organ odwoławczy wskazał następnie, że skarżąca – zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych – jest jednostką sektora finansów publicznych. Zaś z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. W związku z powyższym organ uznał zarzuty skarżącej za niezasadne. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7, 8 i 9 k.p.a. organ wskazał na stanowisko zajęte przez sąd administracyjny, zajęte w wyrokach wydanych w innych sprawach skarżącej strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie w wyroku prawa skarżącej do miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące: marzec, kwiecień i maj 2012 r. W motywach skargi podniesiono, iż organ zachowując się odmiennie wobec podmiotu, któremu uprzednio oficjalnie udzielił informacji o praktyce stosowania prawa, naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Skarżąca wskazała, że organ nie uzasadnił, z jakiego powodu zmienił radykalnie swoje stanowisko w sprawie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Skarżąca podniosła, że przez okres od maja 2009 r. do września 2010 r. organ udzielał jej miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych opierając to na ustaleniu, że jest ona jednostką sektora finansów publicznych w oparciu o treść art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych. Podkreśliła, że art. 27b ust. 5 ustawy o rehabilitacji nie uległ zmianie zatem skoro nie uległ zmianie, ani stan faktyczny sprawy, ani stan prawny odmowa wypłacenia dofinansowania jest nieuzasadniona. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wynagrodzenia pracowników skarżącej (osób niepełnosprawnych) są finansowane ze środków publicznych i z tego powodu stronie nie przysługuje miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników. Zdaniem skarżącej niewłaściwa jest interpretacja art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, ponieważ stoi w sprzeczności ze znaczeniem słów "w części finansowanej". Skarżąca zarzuciła także naruszenie zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Wniosła ponadto o dopuszczenie dowodu z dokumentów: pism organu z [...] listopada 2005 r. nr [...] oraz z [...] września 2010 r. nr [...] na okoliczność wykazania uprawnienia skarżącej do miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Sąd podziela pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że zgodnie z treścią art. 114 ust.1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych podmiot wykonujący działalność leczniczą otrzymujący na podstawie umowy z NFZ świadczenia pieniężne otrzymuje środki publiczne, które nie tracą takiego charakteru z chwilą ich przekazania. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112 poz. 654) działalność lecznicza polega na udzielaniu świadczeń zdrowotnych, zaś zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 podmiotami leczniczymi m.in. są samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Podkreślić przy tym należy, że w treści art. 55 tej ustawy określono źródła z jakich samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może uzyskiwać środki finansowe na realizację swoich zadań, ponadto w art. 114 ust. 1 pkt 1 i 4-7 wskazano, że podmioty wykonujące działalność leczniczą mogą uzyskać środki finansowe w postaci środków publicznych na podstawie umowy zawartej: 1. ze Skarbem Państwa, reprezentowanym przez ministra, centralny organ administracji rządowej, wojewodę, a także z jednostką samorządu terytorialnego lub z uczelnią medyczną; 2. z innym podmiotem uprawnionym do finansowania tych zadań na podstawie odrębnych przepisów. Wskazane przepisy nie zmieniają jednak faktu, że zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej należą do sektora finansów publicznych. Na gruncie art. 5 ustawy o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Z zapisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji nie można, jak czyni to skarżąca, zasadnie wyinterpretować, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników skarżącej. "Finansowanie" w znaczeniu użytym w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, należy rozumieć jako termin z zakresu ekonomii i tłumaczony może być wyłącznie z odniesieniem się do Słownika Ekonomicznego, który definiuje "finansowanie" jako "wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i które służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej". Brak zatem w zapisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika, a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Ponieważ SP ZOZ są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych bez znaczenia pozostaje to, iż w przepisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji ustawodawca nie rozróżnia, czy przepis ten dotyczy prefinansowania czy refinansowania, a także nie przesądza, na jakiej podstawie następuje przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia. Brak zatem w zapisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika, a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych, ponieważ środkami tymi są również środki pozyskiwane z tytułu umów o świadczenia zdrowotne zawierane z podmiotami nieubezpieczonymi jak również środki uzyskiwane z umów najmu czy dzierżawy. Organ jakkolwiek wprost nie odniósł się do tej kwestii to przytaczając treść art. 5 ustawy o finansach publicznych wyjaśnił tę kwestię w zaskarżonej decyzji zatem zarzut braku odniesienia się do faktu, że w istocie wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, nie są ponoszone ze środków publicznych nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. W tym miejscu Sąd wyjaśnia również, iż wystarczające było zastosowanie wykładni językowej, a zatem niepotrzebnym stało się posłużenie wykładnią celowościową. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu między innymi w oparciu o wyjaśnienia zawarte w powoływanym przez strony piśmie Ministra Finansów z [...] grudnia 2011 r. nr [...], poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji. W doktrynie ugruntowany jest pogląd, że orzecznictwo organu może podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione przyczyny, a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wyłącznie nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza bowiem, że organ nie może zmieniać ocen prawnych – w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów – ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą (v. wyrok WSA w Białymstoku z 9 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 31/10). W rozpoznawanej sprawie organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący podjęte rozstrzygnięcie. W związku z powyższym organowi orzekającemu na podstawie obowiązującej ustawy i stosującemu, po korekcie błędu, tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych pozostających w tej samej sytuacji nie można, postawić zasadnie zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. czyli naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, czy art. 11 k.p.a. czyli zasady przekonywania. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ innych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) oraz podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.