V SA/Wa 720/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant spec. - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi Specjalistycznego Szpitala im. E. S. w T. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad, grudzień 2010 r. oddala skargę. Przedmiotem skargi z [...] lutego 2012 r. wniesionej przez S. im. w T., zwany dalej skarżącym, jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr [...] z [...] stycznia 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] maja 2011 r. odmawiającą wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad, grudzień 2010 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Skarżący przekazał do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wnioski o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za ww. miesiące. Dokumenty te złożone zostały za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji w terminie przewidzianym w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2009 r., Nr 8. poz. 43 ze zm.) tj. do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczy. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił skarżącemu wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowane miesiące. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów w szczególności art. 26 lit. a) do 26 lit. c) ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm., powoływana dalej: ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej). Podniósł, że organ I instancji pominął informację, że środki przekazane na wynagrodzenia osób niepełnosprawnych pochodzą także z dochodów szpitala uzyskiwanych z prowadzonej działalności gospodarczej oraz z udzielanych odpłatnie świadczeń zdrowotnych. Argumentacja szpitala znajduje potwierdzenie w stanowisku Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 powołanej ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie czy wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Spoełcznej zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2011 r. znak: FS10/063/14/565/SAA/11/8246, ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm., powoływana dalej: ustawa o finansach publicznych). Organ wyjaśnił, że środkami publicznymi zgodnie z przywołanym artykułem są: dochody publiczne; środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: ze sprzedaży papierów wartościowych, z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, z otrzymanych pożyczek i kredytów, z innych operacji finansowych; przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Minister wskazał, że zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są: daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, odsetki od środków na rachunkach bankowych, odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że skarżący, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu dotyczących tego, że jego argumentacja znajduje potwierdzenie w wielokrotnie prezentowanym stanowisku Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych, organ odwoławczy zauważył, że Minister Finansów w przywołanym wcześniej stanowisku stwierdził również, że wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje m.in. samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, dotychczasowe stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej okazało się być niezasadnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] stycznia 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił: ← naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ← naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, ← naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, ← naruszenie przepisów prawa procesowego art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na załatwieniu sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony skarżącej oraz nie rozpatrzenia i nie ustosunkowania się do wszystkich zarzutów strony skarżącej podniesionych w odwołaniu. Zdaniem skarżącego sformułowanie ,,w części finansowanej ze środków publicznych’’ zawarte w art. 26 b ust. 1 pkt 7 ustawy o rehabilitacji ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia spornej kwestii. Gdyby ustawodawca chciał wykluczyć w całości dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników finansowanych ze środków publicznych nie używałby słowa ,,w części’’. Użycie tego sformułowania zdaje się sugerować, że w sytuacji gdy wynagrodzenie pracowników niepełnosprawnych nie pochodzi w całości ze środków publicznych, należy uznać za dopuszczalne dofinansowanie takiego wynagrodzenia przez Prezesa PFRON. Orzecznictwo Sądów administracyjnych kładzie nacisk na to, by niejasności i wątpliwości, co do treści przepisów nie mogły być interpretowane na niekorzyść strony (wyrok NSA z 6 maja 1999 r. sygn. akt SA/Bk 95/96). W opinii skarżącego art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych nie stanowi dostatecznej podstawy dla przyjętego rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Ze sformułowania cytowanego przepisu, iż środkami publicznymi są przychody pochodzące ,,z prowadzonej działalności’’ jednostki sektora finansów publicznych nie wynika o jaką konkretną działalność chodzi. W odwołaniu skarżący podał, że działalność jego obejmuje także tzw. działalność gospodarczą, z której uzyskuje stosowne dochody. Podniósł istnienie sporu - w orzecznictwie jak i literaturze przedmiotu – co do charakteru prawnego działalności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Znajdują się tam wypowiedzi, że zakłady te są podmiotami gospodarczymi, co uzasadnia stosowanie wobec nich przepisów o podatku od nieruchomości. Sąd Najwyższy uchwałą z 11 maja 2005 r. sygn. akt III CZP 11/05 przyjął, iż sprawa z powództwa przedsiębiorcy przeciwko SP ZOZ jest sprawą gospodarczą. Skarżący wskazał ponadto na orzeczenie z 26 kwietnia 2002 r. sygn. akt IV CKN 1667/00 w którym wyrażono pogląd, że SP ZOZ podlega przepisom ustawy o postępowaniu układowym. Powyższe przykłady świadczą, że wobec SP ZOZ mają zastosowanie ogólne przepisy ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, co wyklucza arbitralną interpretację cytowanego przepisu przez organy administracji państwowej. Dodatkowo skarżący stwierdził, że pozyskuje na swoją działalność środki finansowe z wielu źródeł w tym z NFZ uzyskiwane na podstawie umowy cywilno – prawnej za zakontraktowane i wykonane świadczenia zdrowotne, ze sprzedaży usług medycznych i diagnostycznych, z wyodrębnionej działalności gospodarczej: dzierżawy pomieszczeń, usług parkingowych, usług gastronomicznych i szkoleniowych, z funduszy strukturalnych, dotacji, darowizn oraz spadków. Taka różnorodność źródeł dochodów po wnikliwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozwoliłaby na wyodrębnienie uzyskiwanych środków publicznych, z których wypłacane wynagrodzenie pracowników niepełnosprawnych nie podlegałyby dofinansowaniu na podstawie art. 26 b ust. 7 ustawy o rehabilitacji. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej skarżący wskazał, że dofinansowaniu do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych środkami z PFRON podlegają Niepubliczne Zakłady Opieki Zdrowotnej, które podobnie jak Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej otrzymują środki finansowe na prowadzenie działalności w takim samym trybie i z takich samych źródeł, tj. w wyniku kontraktowania świadczeń zdrowotnych w Narodowym Funduszu Zdrowia. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., Nr 270, powoływanej dalej: p.p.s.a.) sądy stosują środki określone w ustawie. Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje skarżący stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Podkreslić należy, że samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych co wynika z treści art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych. Natomiast środkami publicznymi są m. in. przychody jednostek sektora finansów publkicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł (art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych). Skarżący jako jednostka sektora finasów publicznych finansuje swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych. W tej sytuacji bez istotnego wpływu dla rozpatrywanej sprawy pozostają argumenty skargi wskazujące na różnorodność źródeł - uzyskiwanych przez skarżącego - środków finansowych oraz na zasadność wyodrębnienia uzyskiwanych środków publicznych przeznaczanych na finansowanie wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Oceny Sądu w powyższym zakresie nie zmienia - podnoszone przez skarżącego – istnienie sporu co do charakteru prawnego działalności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Zauważyc należy, że przywołane w skardze orzecznictwo sądowe jak i pogląd piśmienniczy nie odnoszą się w ogóle do spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii, i z tego względu nie mogą doprowadzić do uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu m. innymi w oparciu o wyjaśnienia zawarte w powoływanym przez strony piśmie Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2011 r. znak: FS10/063/14/565/SAA/11/8246 - poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Organowi orzekającemu na podstawie obowiązującej ustawy i stosującemu, po korekcie błędu, tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie można, w ocenie Sądu, postawić zasadnie zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej: k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym doprowadzić do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Organ działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.); podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.). Przed wydaniem decyzji II instancji z [...] stycznia 2012 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej pismem z dnia 13 czerwca 2011 r. poinformował skarżącego o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań a także o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, czym wyczerpał dyspozycję art. 10 § 1 k.p.a. Mając na uwadze wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.